Einführung
Innerhalb des asiatisch-pazifischen Raums werden die institutionalisierten Beziehungen durch das Forum der Asiatisch-Pazifischen Wirtschaftskooperation (APEC) dominiert. Auch wenn die EU und ihre Mitgliedstaaten dort nicht vertreten sind, ist dieses Gremium für die bilateralen Beziehungen zu Japan aus mehreren Gründen wichtig. Die APEC hat als Modell für andere Institutionen fungiert, an denen Japan und die EU-Mitgliedstaaten gemeinsam beteiligt sind, und auch ASEM hat diesen losen Zusammenschluss widergespiegelt. So fördern die ASEM-Strukturen dieselben Grundsätze des “offenen Regionalismus”, die von der APEC eingeführt wurden, und unterstützen deren “konzertierte einseitige Liberalisierungsmaßnahmen”. Die Übernahme der APEC als Modell bietet auch neueren Institutionen Präzedenzfälle für ihr eigenes Handeln, und das seit längerem bestehende Forum wird zum Maßstab für die Definition der regionalen Zusammenarbeit in anderen Institutionen. Auf diese Weise können neue Strukturen danach beurteilt werden, wie gut sie bestehende und offensichtlich erfolgreiche Institutionen nachahmen.
Historischer Hintergrund
Die APEC ist ein Forum von 21 asiatisch-pazifischen Ländern. Das erste Forum wurde 1989 vom australischen Premierminister Bob Hawke organisiert. Am 31. Januar 1989 unterbreitete Robert Hawke (der damalige australische Premierminister) bei einem Mittagessen der Korean Business Association in Seoul einen Vorschlag für eine regionale wirtschaftliche Zusammenarbeit auf Regierungsebene im asiatisch-pazifischen Raum, woraus die Idee der APEC entstand. Die Europäische Gemeinschaft strebte die Errichtung einer Währungsunion an, und die Vereinigten Staaten waren dabei, das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (NAFTA) abzuschließen (Palan und Abbott 1996). In Australien herrschte zu dieser Zeit ein starkes Gefühl der Isolation von der Weltwirtschaft. Daher befürwortete Australien die APEC als eine regionale Gruppe, der es angehören könnte. Gleichzeitig bemühte es sich jedoch, die Ausweitung des Regionalismus mit dem Slogan zu bremsen, dass “die APEC nach außen gerichtet sei und nicht darauf abziele, einen Handelsblock zu bilden” (APEC-Ministertreffen 1990: Absatz 6). Dies lag zum einen daran, dass Australien selbst eine Position gegen die Blockwirtschaft einnahm, und zum anderen daran, dass es die ASEAN-Länder beschwichtigen musste, die der Bildung einer Gruppe skeptisch gegenüberstanden (Clarke 1995).
Einstellung der asiatischen Länder zur APEC
Zu Beginn zögerten die meisten ASEAN-Länder gegenüber dem australischen Vorschlag. Sie befürchteten, dass die Schaffung einer regionalen Vereinbarung den großen Akteuren im asiatisch-pazifischen Raum wie Japan, China und den Vereinigten Staaten mehr Möglichkeiten geben würde, sich in ihre Angelegenheiten einzumischen. Umgekehrt befürchteten sie aber auch, dass ein Nichtbeitritt zu einer solchen Vereinbarung sie isoliert und verwundbar machen würde. Die ASEAN-Länder, die sich mit dem Ziel, eine “Weltproduktionsbasis” zu schaffen, auf den Weg einer raschen wirtschaftlichen Expansion begeben hatten, begannen, sich in die globale Marktwirtschaft zu integrieren (Plummer, 1998). Sie waren der Meinung, dass die APEC für die Ausweitung der Exportmärkte und die Förderung ausländischer Direktinvestitionen nützlich sein würde. Nach sorgfältiger Abwägung der Vor- und Nachteile beschlossen die ASEAN-Länder, sich an der APEC zu beteiligen, etwa sechs Monate nachdem das ursprüngliche Konzept vorgeschlagen worden war. Einer der wichtigsten Einflüsse auf diese Entscheidung war die von Australien und Japan, den beiden Hauptinitiatoren der APEC, eingenommene Position, die garantierte, dass die ASEAN-Länder den Kern der Institution bilden würden und dass die APEC den unverbindlichen Charakter aller vereinbarten Grundsätze beibehalten würde. Diese Zusagen an die ASEAN-Staaten haben die Entwicklung der APEC maßgeblich geprägt. Infolgedessen wurde die APEC als beratendes Forum zur Erörterung der wirtschaftlichen Entwicklung der Region ohne einen organisatorischen Rahmen ins Leben gerufen (APEC 1994).
Um die Aktivitäten der APEC zu koordinieren und die Kommunikation zwischen den Mitgliedern zu erleichtern, wurde im Januar 1993 ein ständiges Sekretariat in Singapur eingerichtet. Gleichzeitig wurde der Ausschuss für Handel und Investitionen (CTI) von einer informellen Gruppe zum ersten ständigen Ausschuss befördert. Weitere Fortschritte wurden im November 1993 erzielt, als das erste Treffen der Staats- und Regierungschefs auf Blake Island stattfand und eine Einigung über die Regularisierung der Konferenz erzielt wurde. Dieses bedeutende Ereignis veränderte die Merkmale der APEC dramatisch (Dicken, 1998). Westliche Mitglieder wie die Vereinigten Staaten, Kanada und Australien haben ein Interesse daran, die Institutionalisierung der APEC zu fördern. Sie betrachten die APEC nicht nur als ein Forum zur Erörterung wirtschaftspolitischer Fragen zwischen ihren Mitgliedern, sondern auch als eine Organisation mit spezifischen Zielen der Handels- und Investitionsliberalisierung in der asiatisch-pazifischen Region (Ravenhill, 2001). Sie sind der Meinung, dass die Weiterentwicklung der institutionellen Strukturen und Verfahren der APEC ihre Effektivität bei der Konsensfindung und der Umsetzung sinnvoller Arbeitsprogramme erhöhen wird. Die Stärkung der institutionellen Struktur und verbindliche Vereinbarungen werden als unverzichtbare Mittel angesehen, um die Mitgliedsländer zu zwingen, sich zur Liberalisierung von Handel und Investitionen zu verpflichten (Clarke 1995).
Viele asiatische Stimmen haben den Wunsch geäußert, eine neue Art von Gemeinschaft zu schaffen, nachdem die USA ihre militärische Präsenz in der Region reduziert oder sich möglicherweise aus ihr zurückgezogen haben. Der offensichtliche Verlust des amerikanischen Interesses an der Region hat zumindest dazu geführt, dass die Bildung anderer Foren in Verbindung mit der APEC unterstützt wird. Infolgedessen beeinflusst das APEC-Forum nicht nur die Beziehungen, indem es eine Arena bietet, in der die USA ihr Versprechen eines offenen und freien regionalen Handels aufrechterhalten, sondern es schafft durch die Quantifizierung des US-Engagements in der asiatisch-pazifischen Region auch die Notwendigkeit für Japan und die EU, in anderen Foren gemeinsame Maßnahmen zu ergreifen, um das Vakuum auszugleichen, das durch eine abnehmende US-Präsenz dort entsteht (Dicken, 1998). Auch die Kritik an den von den USA dominierten Reaktionen des IWF und der APEC auf die Asienkrise von 1997 hat zu Forderungen nach rein asiatischen Lösungen für regionale Angelegenheiten durch eine engere intraregionale Zusammenarbeit in Asien geführt. Darüber hinaus gibt es Anzeichen, insbesondere von chinesischer Seite, daß die Zusammenarbeit mit einer wirtschaftlich stärker sichtbaren EU nach dem 1. Januar 1999 einen alternativen Kanal für die Zusammenarbeit bieten könnte. Was die EU betrifft, so wird trotz ihres Ausschlusses von der APEC der offene Regionalismus des Forums als Möglichkeit zur Förderung der Meistbegünstigung von Nichtmitgliedern begrüßt, und die Zusammenarbeit mit dem asiatisch-pazifischen Raum ist Teil ihrer Strategien für den asiatischen Raum. Auch in der Erklärung von Den Haag wurde das Engagement in dieser Region zur Förderung von “Frieden, Stabilität und Wohlstand” hervorgehoben. Die zunehmende Überschneidung von Themen innerhalb und zwischen den verschiedenen Foren hat dazu geführt, dass viele der Unterscheidungen zwischen den Themen, mit denen sich die einzelnen Foren befassen, aufgehoben wurden (Scollay und Gilbert 2001).
Zusammenhang zwischen der APEC und der globalen Wirtschaft
Die allgemeine Erkenntnis der internationalen Handelstheorie, dass der freie Warenverkehr den wirtschaftlichen Wohlstand steigert, wird von internationalen Wirtschaftswissenschaftlern und internationalen Institutionen wie der WTO, deren Aufgabe es ist, die Handelsliberalisierung voranzutreiben, nachdrücklich unterstützt. Große Handelsblöcke wie das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (NAFTA), die Europäische Union und das Forum der Asiatisch-Pazifischen Wirtschaftskooperation wurden gerade zu dem Zweck gegründet, den grenzüberschreitenden Handel mit Waren und Dienstleistungen durch den Abbau von Handelshemmnissen wie Einfuhrzöllen zu fördern (Clarke 1995).
Auf regionaler Ebene stellt sich die Situation in Asien jedoch ganz anders dar. Die Diskussionen auf dem APEC-Forum 1998 in Malaysia sind zwar ins Stocken geraten, ohne dass eine Einigung über eine beschleunigte Liberalisierung des Handels in strategischen Sektoren erzielt werden konnte. Gleichzeitig führte Malaysia Devisenkontrollen ein, um die Auswirkungen der Krise abzumildern und stellte damit die neoliberale Orthodoxie in Frage. Leider wurde dieser Schritt von der groben Verletzung der Menschenrechte überschattet, die in der Verhaftung und strafrechtlichen Verfolgung von Anwar Ibrahim zum Ausdruck kam (Dicken, 1998). Es gibt auch mächtige Kräfte, die neoliberale Lösungen für die Krise propagieren: “Die tiefe Bedeutung der asiatischen Krise liegt daher in dem amerikanischen Versuch, den Vorhang für eine “späte” Entwicklung des japanisch-koreanischen Typs fallen zu lassen, und in der Wahrscheinlichkeit, dass sie erfolgreich sein werden. Die Entwicklung des Regionalismus ist der jüngste Ausdruck der Krise der Globalisierung (APEC 1994).
Herausforderungen der APEC
Unabhängig davon, ob sich in naher Zukunft ein asiatischer Block bildet oder nicht, scheinen wir in einer Ära zu leben, in der der Regionalismus eine bedeutende Manifestation oder ein Spiegelbild der internationalen Rivalität des wettbewerbsfähigen Kapitals ist. Auch wenn in einigen Fällen, wie z.B. bei der Amerikanischen Freihandelszone (FTAA) und der APEC, der Regionalismus mit dem Ansatz des “offenen Regionalismus” einen “Freihandels”-Anstrich erhält, bleibt die Tatsache bestehen, dass die Tendenz zum Regionalismus ein bedeutender Schritt in Richtung einer Welt der Wirtschaftsblöcke ist, eine Ordnung, die neue Herausforderungen mit sich bringen wird. Um auf diese Herausforderungen reagieren zu können, wird es wichtig sein, wie sich der Widerstand gegen die Freihandelsagenda artikuliert. Wenn der Neoliberalismus, wie vermutet, in Wirklichkeit eine verschärfte Rivalität des internationalen Kapitals und die Bildung regionaler Handelsblöcke verdeckt, dann wird dies eine stärker als bisher ausgeprägte Kritik am “Freihandel” erfordern. Es erfordert ein Verständnis des Neomerkantilismus sowie eine bessere oder klarere Formulierung des “managed trade” (Dicken, 1998).
Heute gibt es zwei Herausforderungen für Aktionen, mit Abstufungen und Variationen in jeder Position. Einige Aktivisten lehnen Freihandels- und Investitionsabkommen ab und beschränken ihre Aktionen auf den anhaltenden Widerstand gegen alle vorgeschlagenen und bestehenden Handels- und Investitionsabkommen (Scollay und Gilbert 2001). Andere sehen den vielversprechendsten politischen Weg darin, starke Sozial-, Arbeits- und Umweltklauseln in den Handels- und Investitionsabkommen selbst zu verankern. Dies ist eine Position, die leicht zur Verzweiflung führen kann, insbesondere da die “Unvermeidlichkeit” der Handelsliberalisierung und Deregulierung sich zu beschleunigen scheint. Eine Analyse, die die Gefahren der neuen Bedingungen aufzeigt, wird zur Verzweiflung führen, wenn die Alternativen dazu nicht überzeugend genug sind (APEC 1994).
Die Schaffung internationaler Institutionen zur Kontrolle des Kapitals und zur Ermöglichung von wirtschaftlichem Pluralismus erfordert nicht nur eine langfristige Planung und konzertierte organisatorische Anstrengungen, sondern auch eine Strategie, um der ganzen Macht der Unternehmen zu begegnen. Die Festlegung einer Strategie in einem internationalen Kontext ist äußerst schwierig. Große internationale Versammlungen waren (und sind) zwar wichtig, um das Bewusstsein für die Auswirkungen der Globalisierung zu schärfen und echte politische Aktionen in bestimmten Regionen, in denen sie stattfinden, zu konsolidieren, aber sie sind selten Orte, an denen eine echte Debatte über Strategien stattfindet. Auf dem APEC-Volksgipfel in Vancouver lag der Schwerpunkt auf der Beschaffung von Informationen über die APEC und der Erarbeitung einer kollektiven Antwort auf die von ihr ausgehenden Bedrohungen, was dazu führte, dass die wirklichen Fragen über Strategien unter der Notwendigkeit begraben wurden, die Solidarität zwischen den Menschen auf der Konferenz durch eine Einheitserklärung darzustellen. Ein ähnliches Ausweichen auf Fragen der Strategien fand auf der Asiatisch-Pazifischen Völkerversammlung in Kuala Lumpur im November 1998 statt (Dunning, 1993).
Ich nehme an, dass das APEC-Forum zeigt, dass die internationale wirtschaftliche Integration die Fähigkeit der Nationalstaaten untergräbt, ein Gleichgewicht zwischen den Bedürfnissen der Menschen und den Forderungen der Unternehmen herzustellen. Diese Tatsache, gepaart mit dem Wissen um die destabilisierenden Auswirkungen der Globalisierung, beschleunigt die Forderung nach neuen Formen der globalen Governance. Kernarbeitsrechte, Umweltschutz und die Fähigkeit, Umverteilungsinitiativen aufrechtzuerhalten, müssen auf internationaler Ebene geschützt werden, zumal immer mehr Unternehmen, die in diesen Bereichen auf nationaler Ebene reguliert wurden, sich dieser Regulierung durch ihre internationalen Aktivitäten entziehen. Einige Gruppen des öffentlichen Sektors haben sich auf die internationale Regulierung durch internationale Handels- und Investitionsabkommen konzentriert (Scollay und Gilbert 2001). Dies ist ein ungeeigneter Ort für sinnvolle Initiativen zur Kontrolle des internationalen Kapitals. Anstatt zu versuchen, die Kontrolle des Kapitals in Institutionen unterzubringen, die ausdrücklich dazu bestimmt sind, nationale Regierungen zu deregulieren, sollten sich diese Gruppen auf die Schaffung neuer internationaler Strukturen konzentrieren, die unabhängig von Handels- und Investitionsinitiativen sind. Die Regulierung durch diese neuen Institutionen sollte sich auf das Verhalten internationaler Unternehmen und nicht auf Nationen konzentrieren (Kurzer, 1993). Die nationalen Regierungen übernehmen die Verantwortung für das Wohlergehen und den Schutz der Menschen innerhalb der Nation. Die Instrumente der Globalisierung haben die Fähigkeit der Nationen eingeschränkt, bei der Gestaltung ihrer wirtschaftlichen und sozialen Systeme kreativ zu sein, da die internationalen Abkommen wirtschaftliche Homogenität zwischen den Handelspartnern verlangen. Gleichzeitig müssen neue internationale Institutionen geschaffen werden, die sich speziell mit dem Verhalten internationaler Unternehmen befassen, und die Regeln für Handel und Investitionen müssen neu überdacht werden, um die Beteiligung verschiedener Arten von Wirtschaftssystemen zu ermöglichen (Dunning, 1993).
Innerhalb dieser “institutionalisierten” Struktur haben die APEC-Länder und die asiatischen Länder begonnen, ein Repertoire an Themen zu entwickeln und zu nutzen, für deren Behandlung ihre Beziehungen am besten geeignet sind. Viele der relevanten Themen haben seit dem Ende des Kalten Krieges an Bedeutung gewonnen und werden wahrscheinlich die Tagesordnung der internationalen Organisationen zu Beginn des neuen Jahrtausends dominieren. In dieser Schlussfolgerung wird untersucht, inwieweit der intensivierte bilaterale Dialog geeignet ist, die Erfordernisse des komplexen Umfelds zu bewältigen, in dem er zu Beginn des einundzwanzigsten Jahrhunderts stattfindet (Scollay und Gilbert 2001). Erstens wird die Frage nach der Rolle des bilateralen Dialogs in einer multilateralen Welt gestellt. Zweitens werden die Auswirkungen der Institutionalisierung auf den Dialog untersucht. Drittens wird das Potenzial, globale zivile Partner zu werden, neu bewertet (Kurzer, 1993).
Die Interaktion bietet auch ein wichtiges Mittel zur Stabilisierung der Beziehungen innerhalb und zwischen den beiden wichtigen Regionen Ostasien und Europa. Japan und die EU sind somit in der Lage, die Position der USA in Gremien wie der WTO und den Vereinten Nationen auszugleichen, und auch auf regionaler Ebene bieten ihre Beziehungen einen Ausgangspunkt für die Entwicklung interregionaler Initiativen, beispielsweise im Rahmen des ASEM-Prozesses. Aus diesen Gründen bilden die bilateralen Beziehungen einen wichtigen Mittelweg zwischen der japanischen und der EU-Politik einerseits und dem internationalen Engagement andererseits und sollten als ein Teil der komplexen Interaktionskette betrachtet werden, an der Japan und die EU beteiligt sind. Die Intensivierung dieses bilateralen Dialogs könnte daher dazu dienen, Zeit und Ressourcen zu sparen und die Position der beteiligten Nationalstaaten zu stärken (Oman, 1994).
Schlussfolgerung
Regelmäßige Kontakte helfen den bilateralen Partnern, die Parameter ihrer gegenseitigen Interaktion abzugrenzen und die Handlungswege zu klären, wenn die Art des Entscheidungsprozesses fragmentiert ist, wie es in Japan der Fall ist, wo sich keine einzelne Regierungsabteilung mit “regionalen” europäischen Fragen befasst. Auch auf der wichtigen Ebene der Verknüpfung von Themen innerhalb der bilateralen Beziehungen selbst bedeutet die durch die Haager Erklärung geschaffene übergreifende Struktur, dass Themen unterschiedlicher Art (Handel, Umwelt, Sicherheit) innerhalb einer übergeordneten Gruppierung (APEC und Beziehungen zu den asiatischen Ländern) verbunden werden können. Diese Konsolidierung verschiedener Themen innerhalb des bilateralen Rahmens war auch für die Förderung der APEC und der asiatischen Länder wichtig. Der Diskurs der Zivilmacht bietet den APEC- und den asiatischen Ländern ein für beide Seiten verständliches Begriffspaar, mit dem sie zunehmend in der Lage sind, die Konturen ihres eigenen bilateralen Dialogs zu definieren und zu bestimmen. Das wachsende gegenseitige Japan und die Teilnahme an sich überschneidenden multilateralen Foren können einen breiteren Rahmen bieten, in dem sie diesen Status besser ausnutzen können. Dieses Element wird so lange besonders hervorstechen, wie die Beziehungen zwischen der APEC und den asiatischen Ländern weiterhin ausschließlich in einem trilateralen Kontext gesehen werden, in dem sie stets mit den (realistisch gesehen) bedeutenderen Beziehungen der anderen Länder verglichen werden.
Literaturverzeichnis
Clarke, J. APEC as a Semi-Solution”, Orbis: A Journal of World Affairs, 39, 1 (1995) 81-95.
APEC. 1994, Nichtbindende Investitionsgrundsätze, Singapur: Asia-Pacific Economic Forum Secretariat.
Dicken, P. 1998, Global Shift: Transforming the World Economy, 3. Aufl., London: Paul Chapman Dunning, J.H. 1993, Globalisation: The Challenge for National Economic Regimes, Dublin: Wirtschafts- und Sozialforschungsrat.
Kurzer, P. 1993, Business and Banking: Politischer Wandel und wirtschaftliche Integration in Westeuropa,
Oman, C. 1994, Globalisierung und Regionalisierung: The Challenge for Developing Countries, Paris: OECD. Ithaca, NY: Cornell University Press.
Palan, R. und Abbott, J. 1996, State Strategies in the Global Political Economy, London: Pinter.
Plummer, M. 1998, ‘ASEAN and institutional nesting in the Asia-Pacific: leading from behind in APEC’, in V.K. Aggarwal and C.E. Morrison (eds), Asia-Pacific Crossroads: Regime Creation and the Future of APEC, London: Macmillan, 279-314.
Ravenhill, J. 2001, APEC and the Construction of Pacific Rim Regionalism, Cambridge: Cambridge University Press.
Scollay, R. und Gilbert, J.P. 2001, New Regional Trading Arrangements in the Asia Pacific?Washington: Institut für Weltwirtschaft…