Einführung
Die globale Finanzkrise von 2008 zwang die Regierungen, ihr Ausgabenverhalten zu überdenken, indem sie umfangreiche Haushaltskürzungen vornahmen und Strategien zum Abbau von Defiziten entwickelten. Mit anderen Worten: Die Sparpolitik konzentriert sich hauptsächlich auf die Kürzung der öffentlichen Ausgaben. Schui (2014, S. 18) stellt diese Definition jedoch in Frage, indem er betont, dass der Grundgedanke der Austeritätspolitik darin besteht, “das Gleichgewicht der Staatsfinanzen wiederherzustellen und die wirtschaftliche Dynamik und Wettbewerbsfähigkeit wiederzuerlangen”. Daher hat sich die Sparpolitik im Laufe der Zeit weiterentwickelt, um ein Gleichgewicht zwischen der Kürzung der Staatsausgaben und der Bereitstellung hochwertiger Dienstleistungen für die Öffentlichkeit zu wahren. So wurde beispielsweise mit der Einführung des New Public Management (NPM) versucht, den Schwerpunkt der Sparpolitik von routinemäßigen Ausgabenkürzungen auf Möglichkeiten zur Verbesserung der Effizienz und des Nutzens der von den Regierungen für die Öffentlichkeit ausgegebenen Mittel zu verlagern. Nach der Finanzkrise 2008 kehrten die Regierungen zur Kürzung der öffentlichen Ausgaben als zentraler Definition der Sparmaßnahmen zurück. Dieser Schritt ist jedoch kurzsichtig, da die langfristigen Auswirkungen solcher Kürzungen nicht zu den angestrebten Zielen beitragen. In diesem Papier wird die Auffassung vertreten, dass die Einführung von Sparmaßnahmen die Organisationen des öffentlichen Dienstes dazu veranlassen sollte, ihre Rechenschaftspflicht zu überdenken, sich weniger auf Regeln und Verfahren zu verlassen und ein Leistungsmanagement einzuführen, das auf Zielen, Überwachung und Anreizen beruht.
Das Austeritätsproblem in der heutigen Zeit
Nach dem Zusammenbruch der Finanzmärkte im Jahr 2008 ergriffen die meisten Länder weltweit außergewöhnliche Konjunkturmaßnahmen zur Ankurbelung des Wachstums, um die Krise zu bewältigen. Blyth (2013) beklagt jedoch, dass die meisten Länder diese Maßnahmen bis Ende 2010 durch Sparprogramme ersetzt hatten. Angeblich einigten sich die internationalen Regierungen auf dem G20-Treffen 2010 in Toronto darauf, dass die Verringerung der Haushaltsdefizite durch Sparmaßnahmen die wachsende öffentliche Verschuldung und die steigenden Ausgaben eindämmen würde (Wolf 2014). Der Weg in die Zukunft würde “eine Mischung aus öffentlichen Ausgabenkürzungen, der Senkung bzw. dem Einfrieren der Arbeitskosten, der Privatisierung öffentlicher Vermögenswerte und dem Abbau des Wohlfahrtsstaates und der öffentlichen Dienstleistungen im Allgemeinen” bedeuten (Whitfield 2012, S. 76). Das aktuelle Problem der Austeritätspolitik besteht darin, dass diese Ziele nicht wie beabsichtigt das Wirtschaftswachstum ankurbeln können. Whitfield (2012, S. 80) stellt fest, dass die Austeritätspolitik “ihre rhetorischen und theoretischen Ziele wie den Abbau der Staatsverschuldung, die Steigerung des BIP und die Erhöhung der Vollzeitbeschäftigung nicht erreicht hat”.
Offensichtlich scheint die Austeritätspolitik das Gegenteil ihrer Ziele zu erreichen, was sich unter anderem in steigenden Arbeitslosenquoten, sinkenden Sozialleistungen und Löhnen, Unternehmensinsolvenzen und Zwangsversteigerungen zeigt. So hat beispielsweise die Privatisierung des Gesundheitswesens zu einer schlechten Leistungserbringung und zu höheren Kosten als den beabsichtigten Resultaten geführt (Grimshaw 2013). Eine Studie von Kurunmaki und Miller (2008) zeigt, dass die Regulierung und Abrechnung der Gesundheitsversorgung durch den NHS über ergebnisorientierte Zahlungen (PbR) die Leistungserbringung nicht verbessert. Daraus ergibt sich die Schlussfolgerung, dass die Einführung von Sparmaßnahmen im Gesundheitswesen negative Auswirkungen auf die Qualität der erbrachten Leistungen haben wird. Eine andere Studie von Oxfam (2013) zeigt, dass bis 2015 fast 25 Millionen Menschen in Armut leben könnten, wenn die derzeitigen Sparmaßnahmen nicht überdacht werden. Die Sparmaßnahmen haben also ganz offensichtlich nicht dazu beigetragen, das Wirtschaftswachstum anzukurbeln und die Armut zu verringern. Mit diesem Wissen stellt sich die übergeordnete Frage, wie öffentliche Organisationen die Rechnungslegung in Sparmaßnahmen integrieren können, um die Rechenschaftspflicht und Effizienz zu verbessern.
Austeritätspolitiken und Wirtschaftswachstum
Die Hauptaufgabe von Organisationen des öffentlichen Dienstes besteht darin, hochwertige Dienstleistungen anzubieten, indem sie die verfügbaren Ressourcen auch angesichts von Sparmaßnahmen nutzen. Auch wenn die Haushaltsmittel begrenzt sind, sollten solche Organisationen innovative Strategien anwenden, indem sie die besten Rechnungslegungsgrundsätze anwenden, um eine bessere Leistung zu gewährleisten und die gesetzten Ziele zu erreichen und Anreize zu bieten. Die Rechnungslegung unter Sparzwang sollte den Bürgern dabei helfen, die Regierungen zur Rechenschaft zu ziehen, indem sie Informationen über die öffentlichen Ausgaben erhalten und Wege finden, um auch bei knappen Haushaltsmitteln Wirtschaftswachstum zu erzielen. Organisationen des öffentlichen Dienstes sind für ihre Ressourcenverschwendung und Ineffizienz bekannt. Rechnungslegungsinstrumente, die in der Privatwirtschaft erfolgreich eingesetzt werden, sollten in den öffentlichen Dienst übernommen werden, um Effizienz und Rechenschaftspflicht zu verbessern. So ermöglicht beispielsweise die Einführung einer periodengerechten Buchführung eine umsichtige Finanzverwaltung in Organisationen des öffentlichen Dienstes, wodurch die Verschwendung von Ressourcen in diesem Sektor verringert wird. Bracci et al. (2015, S. 887) zufolge “liefert die Periodenrechnung ein vollständiges und zuverlässiges Bild der finanziellen und wirtschaftlichen Lage und Leistung einer Regierung, indem sie die Vermögenswerte und Verbindlichkeiten sowie die Einnahmen und Ausgaben einer Einheit über den von der Rechnung abgedeckten Zeitraum und zum Zeitpunkt ihres Abschlusses vollständig erfasst”.
Es wurde argumentiert, dass Sparmaßnahmen eine kurzfristige Lösung für Finanzkrisen sind und daher die langfristigen Auswirkungen wie der Motivationsverlust der Arbeitnehmer kontraproduktiv sind. Eine Studie aus dem Jahr 2015 in den Niederlanden zeigte, dass Sparmaßnahmen zu einer starken finanziellen Stabilität führten, wenn auch nur kurzfristig (Van der Kolk, ter Bogt & van Veen-Dirks 2015). An diesem Punkt sollten die Organisationen des öffentlichen Dienstes jedoch die positiven Auswirkungen der Sparmaßnahmen wie die finanzielle Stabilität nutzen und innovative Wege beschreiten, um den negativen Auswirkungen entgegenzuwirken. So können öffentliche Dienstleistungseinrichtungen beispielsweise ein Leistungsmanagement einführen, um sicherzustellen, dass die Mitarbeiter in einem wettbewerbsorientierten Umfeld arbeiten, um bestimmte Ziele zu erreichen (Jabeen 2011).
Solche Organisationen könnten auch Anreize nutzen, um Mitarbeiter langfristig zu motivieren und so den negativen Folgen der Sparmaßnahmen entgegenzuwirken. Mit anderen Worten: Organisationen des öffentlichen Dienstes sollten sich nur das heraussuchen, was mit den Sparmaßnahmen funktioniert, und die besten Managementpraktiken anwenden, um die Qualität der Dienstleistungen zu gewährleisten und das Wirtschaftswachstum anzukurbeln. In einem anderen Fall nutzte der Stadtrat von Newcastle kreative Ansätze, um die negativen Auswirkungen der von der Zentralregierung auferlegten Sparmaßnahmen zu bewältigen. Laut Ferry und Ahrens (2015, S. 920) verbesserte der Stadtrat von Newcastle die Rechenschaftspflicht angesichts der Kürzungen der Regierung, indem er Basisgruppen “durch neue Haushaltsschwerpunkte in andere Arbeitsweisen einbezog und sie zu politischen Vorschlägen machte, wobei die Kommunalverwaltung als Bewerter und Schiedsrichter konkurrierender Finanzierungsvorschläge fungierte”. Auf diese Weise verbesserte sich die Rechenschaftspflicht der Stadtverwaltung, da die Nutznießer der öffentlichen Dienstleistungen direkt in die Entscheidung über die Verwendung der verfügbaren Ressourcen einbezogen wurden.
Buchführung bei Sparmaßnahmen: Mehr als nur ausgeglichene Bücher
In Anbetracht des sich ständig verändernden Umfelds, in dem Organisationen des öffentlichen Dienstes tätig sind, werden Sparmaßnahmen auch in Zukunft Bestand haben. Anderson und Minneman (2014) argumentieren jedoch, dass Sparmaßnahmen durch alternative Wege der Verwaltung von Staatsausgaben ersetzt werden können. Nichtsdestotrotz wird die Sichtweise, dass es sich bei den Sparmaßnahmen um bloße Ausgabenkürzungen der Regierung handelt, aufgrund der Politik, die dieses Thema umgibt, weiterhin bestehen bleiben. Aus diesem Grund sollten die Organisationen des öffentlichen Dienstes innovativ werden und Wege finden, wie sie auch mit eingeschränkten Budgets arbeiten können, ohne die Erbringung von Dienstleistungen für die Bürgerinnen und Bürger zu gefährden. Mit anderen Worten: Die Organisationen sollten aufhören, gegen die Sparpolitik anzukämpfen, und stattdessen proaktiv auf die sich abzeichnenden Probleme im Zusammenhang mit den gekürzten Haushaltsmitteln des Staates reagieren. Organisationen des öffentlichen Dienstes sollten daher Buchhaltungstechnologien als Mittel zur Bewältigung der Sparmaßnahmen einsetzen.
In Anbetracht der ressourcenbezogenen Herausforderungen, mit denen solche Organisationen konfrontiert sind, kann die Rechnungslegung daher nicht auf den Ausgleich der Bücher reduziert werden. In diesem Sinne argumentiert Vosselman (2010, S. 192), dass die Rechnungslegung “als eine performative Tätigkeit gesehen werden muss, die nur durch ihre Operationalisierung definiert werden kann”. Die Rechnungslegung für Austerität sollte daher den Fokus von der traditionellen Finanzperspektive auf andere breite Bereiche wie “soziale, institutionelle, politische und organisatorische Kontexte” (Parker & Guthrie 2014, S. 1222) verlagern. Aus sozialer Perspektive wird die Berücksichtigung von Sparmaßnahmen die Abhängigkeit von Regeln und Verfahren verringern und sich auf Sicherheit, Versorgung, Gleichheit, Wohlstand und Glück neben anderen gesellschaftlichen Themen konzentrieren. Piketty und Goldhammer (2014) argumentieren, dass, auch wenn die Messung des sozialen Wohlstands möglicherweise nicht schlüssig ist, ein wachsender Bedarf an der Berücksichtigung von Human-, Sozial-, Umwelt- und Naturkapitalen besteht. Folglich wird die Konstruktion von buchhalterischen Antworten auf die Sparmaßnahmen auf der Grundlage eines multidisziplinären Ansatzes das Wirtschaftswachstum ankurbeln und die Qualität der Dienstleistungen aufrechterhalten, ohne dass sie aufgrund knapper Haushaltsmittel an den Rand des Bankrotts gedrängt werden.
Schlussfolgerung
Das herkömmliche Verständnis von Sparpolitik impliziert die Reduzierung der Staatsausgaben durch Haushaltskürzungen als Mittel zur Ankurbelung des Wirtschaftswachstums und zur Überbrückung von Defiziten. Organisationen des öffentlichen Dienstes müssen jedoch proaktiv an das Thema Sparmaßnahmen herangehen und Wege finden, um auch bei begrenzter Ressourcenzuweisung normal arbeiten zu können. Die Einführung einer periodengerechten Buchführung wird die Rechenschaftspflicht und die Einbeziehung der Öffentlichkeit in die Entscheidungsfindung fördern. Darüber hinaus sollten diese Organisationen ein Leistungsmanagement einführen und Wege finden, die Mitarbeiter zu motivieren, um eine bessere Leistungserbringung zu gewährleisten. Ebenso sollten sich Organisationen im öffentlichen Dienst weniger auf Regeln und Verfahren verlassen und ihren Schwerpunkt auf proaktive Reaktionen auf die Sparmaßnahmen verlagern. Sparmaßnahmen zu berücksichtigen bedeutet mehr als nur die Bücher auszugleichen. Aufkommende Trends in der Rechnungslegung erfordern eine Ausweitung der Sparmaßnahmen auf soziale, menschliche, natürliche und ökologische Kapitalien.
Referenzliste
Anderson, B. & Minneman, E. 2014, ‘The abuse and misuse of the term ‘Austerity’ implications for OECD countries’, OECD Journal on Budgeting, vol. 14, no. 1, pp. 109-122.
Bracci, E., Humphrey, C., Moll, J. & Steccolini, I. 2015, “Public sector accounting, accountability and austerity: more than balancing the books?”, Accounting, Auditing, & Accountability Journal, vol. 28, no.6, pp. 878-908.
Blyth, M 2013, Austerity: the history of a dangerous idea, Oxford University Press, New York.
Ferry, L & Ahrens, T 2015, ‘Newcastle city council and the grassroots: accountability and budgeting under austerity’, Accounting, Auditing, & Accountability Journal, vol. 28, no. 6, pp. 909-933.
Grimshaw, D 2013, “Austerity, privatisation and levelling down: public sector reforms in the United Kingdom”, in Vaughan-Whitehead, D. (Hrsg.), Public sector shock, Edward Elgar and ILO, London, S. 1-27.
Jabeen, M 2011, ‘Impact of performance appraisal on employees motivation’, European Journal of Business Management, vol. 3, no. 4, pp. 197 – 204.
Kurunmaki, L. & Miller, P. 2008, ‘Counting the costs: the risks of regulating and accounting for health care provision’, Health, Risk & Society, vol.10, no.1, pp. 9-21.
Oxfam 2013, A cautionary tale: the true cost of austerity and inequality in Europe, Web.
Parker, L & Guthrie, J 2014, ‘Addressing directions in interdisciplinary accounting research’, Accounting, Auditing & Accountability Journal, vol. 27, no 8, pp. 1218-1226.
Piketty, T. & Goldhammer, A. 2014, Capital in the twenty first century, Belknap Press, London.
Schui, F 2014, Austerity: the great failure, Yale University Press, Boston, MA.
Van der Kolk, B, ter Bogt, H & van Veen-Dirks, P 2015, ‘Constraining and facilitating management control in times of austerity: case studies in four municipal departments’, Accounting Auditing & Accountability Journal, vol. 28, no. 6, pp. 934-965.
Vosselman, E 2014, ‘The ‘performativity thesis’ and its critics: towards a relational ontology of management accounting’, Accounting & Business Research, vol. 44, no. 2, pp. 181-203.
Whitfield, D 2012, In place of austerity: reconstructing the economy, state and community, Spokesman Books, Nottingham.
Wolf, M 2014, The shifts and the shocks, Penguin Books, London.