Abstrakt
Das Ziel dieses Papiers ist es, die Abkommen von Meech Lake und Charlottetown erneut zu untersuchen, um die Fehler der Abkommen kritisch zu bewerten. Nach dieser Bewertung wird der Versuch unternommen, Empfehlungen zu möglichen Lösungen für die Fehler der Abkommen zu geben.
Einführung
Die kanadische Verfassung hat eine lange und komplexe Geschichte. Da Kanada eine britische Kolonie war, war die kanadische Verfassung Teil des britischen Rechts im Rahmen des British North American Act von 1867, der als Verfassung des Landes diente, bevor Änderungen vorgenommen wurden. Dies war eine komplizierte Situation, da Kanada sich an ein anderes Land wenden musste, bevor es seine eigene Verfassung ändern konnte. Die britische Regierung war mit dem Statut von Westminster 1931 bereit, die Verantwortung an die Kanadier abzugeben, nur konnten sich die kanadischen Bundesregierungen nicht auf einen neuen Modus Operandi einigen, mit dem sie ihre Änderungen vornehmen würden (Swinton, 1992. S. 142).
Der Grundstein für den Verfassungsakt von 1982 wurde 1981 gelegt, als Premierminister Pierre Elliot Trudeau eine Vereinbarung mit den anderen Premierministern traf, der nur der Premierminister von Québec, René Lévesque, mit der Nationalversammlung von Québec im Rücken widersprach. Erst durch das Eingreifen des Obersten Gerichtshofs von Kanada wurde entschieden, dass das britische Parlament den Canada Act 1982 als Gesetz verabschieden sollte, da die Verfassung für alle Provinzen mit oder ohne deren Zustimmung galt (Rocher & Smith, 2003. S. 35).
1982 wurde der Canada Act, der auch den Constitution Act 1982 enthielt, von den Regierungen des Vereinigten Königreichs und aller kanadischen Provinzen mit Ausnahme von Quebec gebilligt. Dieses Gesetz enthielt eine Formel für eine Änderung, an der in erster Linie nur die kanadischen Regierungen beteiligt sein sollten (McRoberts 1997). Zum Zeitpunkt der Abkommen von Meech Lake und Charlottetown war Kanada also für den Prozess der Verfassungsänderung zuständig. Es wurde beschlossen, dass in der Anfangsphase ein Sonderausschuss mit der Überprüfung betraut werden sollte, während die Öffentlichkeit erst sehr viel später, in der allerletzten Phase des Referendums, einbezogen werden sollte (McRoberts, 1997. S. 51). Dies erwies sich als eine große Schwäche des Änderungsprozesses.
Die These dieses Papiers lautet, dass eine stärkere Beteiligung der Öffentlichkeit am Prozess der Abkommen von Meech Lake und Charlottetown die Erfolgsaussichten erhöht hätte.
Die Meech Lake-Vereinbarung
Bis zum Jahr 1982 war Kanada ein britisches Dominion mit einer Verfassung, die britisches Recht war und nur durch einen Akt des britischen Parlaments geändert werden konnte. Die Kanadier haben ihren eigenen Begriff “patriate” geprägt, um den Prozess der Änderung ihrer Verfassung zu bezeichnen. Patriation” bezieht sich also auf den Prozess, durch den die kanadische Verfassung ohne Einmischung des Vereinigten Königreichs geändert wird. So war das Meech Lake Accord einer der ersten Versuche Kanadas, seine eigene Verfassung ohne Einmischung oder Vorgaben von außen zu reformieren (Swinton, 1992, S. 144).
Die Meech Lake-Vereinbarung war ein Versuch des damaligen Premierministers Brian Mulroney, die kanadische Verfassung zu ändern, mit dem Ziel, den Premierminister von Québec zu überreden, dem Canadian Act zuzustimmen. Die Provinzregierung von Québec, die von der “Party Liberal du Québec” kontrolliert wurde und es für das Beste hielt, unter bestimmten Bedingungen in Kanada zu bleiben, stimmte der Verfassung zu. Der Grund für das Scheitern dieses Versuchs liegt darin, dass er nicht von allen Provinzen unterstützt wurde. Neufundland und Manitoba unterstützten das Abkommen nicht, weil sie der Meinung waren, dass es der Provinz Québec zu viel Macht verlieh, was wiederum das Land schwächen würde (Rocher & Smith, 2003. S. 40).
1987 setzten sich Mulroney und andere Premierminister im Willson House in Meech Lake zusammen, um das Abkommen auszuarbeiten, das als Meech Lake-Abkommen bekannt wurde. Die Agenda, die für das Abkommen aufgestellt wurde, sollte Themen wie die Anerkennung Québecs als eigenständige Gesellschaft, ein verfassungsmäßiges Vetorecht für Québec, die Übertragung von Befugnissen an die Provinzen, insbesondere im Bereich der Einwanderung, die Möglichkeit, dass die Provinzen ihre eigenen Programme finanzieren und einen finanziellen Ausgleich vom Staat erhalten, behandeln. Schließlich sollten die Provinzen ein Mitspracherecht bei der Ernennung von Senatoren und Richtern des Obersten Gerichtshofs erhalten. Dies waren die gleichen Punkte, die drei Jahre später auf der Tagesordnung des Charlottetown-Abkommens standen, das nach dem Scheitern des letzteren zustande kam (McRoberts 1997, S. 127).
Die Charlottetown-Vereinbarung
Bei der Analyse des Charlottetown-Abkommens von 1992 stellt Russell fest, dass die Bundesregierung zusammen mit zwölf Territorialregierungen an der zweiten vorgeschlagenen Verfassungsänderung gearbeitet hat.
Dieser Versuch einer Verfassungsreform wurde laut McRoberts von den Premierministerien positiver aufgenommen. Dennoch wurde die überarbeitete Verfassung bei einer landesweiten Volksabstimmung im Oktober 1992 abgelehnt. Lediglich 32 Prozent der Britisch-Kolumbianer sprachen sich für die Reformen aus, wobei die Mehrheit der Meinung war, dass die Verfassungsänderungen den westlichen Provinzen keinen Spielraum für künftige Änderungen lassen würden. Andere sahen darin einen Rückschritt, der sie in die Zeit vor dem Meech Lake Accord zurückversetzte (McRoberts 1997.pg 153). Die Ablehnung der Änderungen war ein Zeichen dafür, dass die Öffentlichkeit stärker hätte einbezogen werden müssen, denn die Ausschüsse, die an den Reformen arbeiteten, vertraten nur eine bestimmte Denkweise und nicht die Meinung der Bevölkerung.
Vergleich und Bewertung der Meech Lake-Vereinbarung und der Charlottetown-Vereinbarung
Bei den Verfassungsreformen von Meech Lake und Charlottetown gab es drei Phasen: die Agenda-Setting-Phase, die Verhandlungsphase mit der Elite und die letzte Phase, die Ratifizierungsphase. Swinton beschreibt die erste Phase, die so genannte Agenda-Setting-Phase, dahingehend, dass sie erst dann ins Spiel kommt, wenn eine große Zahl politischer Akteure mit Unterstützung eines Teils der Öffentlichkeit Interesse an einer Verfassungsreform in einem Bereich zeigt, den sie für unzureichend oder falsch interpretiert halten.
Dies kann entweder die Legislative, die Exekutive oder das Justizsystem betreffen. In der Anfangsphase, d. h. bei der Festlegung der Tagesordnung, ist es klar, dass beide Abkommen in etwa die gleiche Tagesordnung hatten. Sie hatten fünf Kernpunkte, über die beraten werden sollte (Swinton, 1992. S. 161). Diese waren:
Die Verhandlungsphase, auf die auch Swinton (1992, S. 162) eingeht, ist die zweite Phase im Prozess der Verfassungsrevision und beinhaltet eine eingehende Diskussion aller auf der Tagesordnung stehenden Fragen. Hier analysieren die zuständigen politischen Instanzen die zu überprüfenden Teile der Verfassung und versuchen, sie bei ihrer Verabschiedung präziser zu gestalten. Das kanadische System funktioniert so, dass die Reform in diesem Stadium noch fast ausschließlich in den Händen der Exekutive und der Verwaltung der Provinz- und Bundesregierungen liegt. Dies ist deshalb so nachteilig, weil die beteiligten Personen keine echte Vertretung der Interessengruppen der Verfassung darstellen. Es gibt keine öffentliche Meinung, wenn diese wichtigen Angelegenheiten reformiert werden. Daher kann es sein, dass die durchgeführten Reformen nicht denen entsprechen, die von der Öffentlichkeit befürwortet werden (Swinton, 1992, S. 162).
Der Hauptunterschied in der zweiten Phase, der Verhandlungsphase mit den Eliten, bestand darin, dass der Meech Lake-Konvent eine eingeschränkte Repräsentation aufwies, bei der die Elite das dominierende Gremium war, während der Charlottetown-Konvent eine offenere Repräsentation aufwies, da er das System des offenen Referendums verwendete, das effektiver war. Swinton (1992, S. 163) zufolge war die Beteiligung der Öffentlichkeit an der Charlottetown-Vereinbarung jedoch noch immer nicht sehr ausgeprägt.
Die letzte Phase wird von Swinton (1992, S. 163) als die Phase beschrieben, in der die für die Änderungen getroffenen Vereinbarungen entweder gesetzgebenden Gremien oder beratenden Gremien oder sogar Volksabstimmungen unterworfen werden, so dass ein Gefühl der Fairness und der demokratischen Legitimität des Prozesses entsteht. Es ist sogar in der Verfassung verankert, und zwar in Teil V des Verfassungsgesetzes von 1982. Dort heißt es, dass für die Verkündung einer Resolution die Zustimmung des Bundessenats und des Unterhauses sowie von mindestens zwei Dritteln der gesetzgebenden Versammlungen der Provinzen, die mindestens die Hälfte der Bevölkerung Kanadas ausmachen sollten, erforderlich ist.
In der letzten Phase, in der die Änderung ratifiziert werden sollte, wurden beide Abkommen einer öffentlichen Abstimmung unterzogen. Beide wurden abgelehnt und somit nicht umgesetzt.
Was waren ihre jeweiligen Stärken und Schwächen als Instrumente zur Lösung von Verfassungskonflikten im Land?
Sowohl die Meech Lake- als auch die Charlottetown-Vereinbarung müssen mit Fehlern behaftet gewesen sein, damit sie scheitern konnten. Stein ist der Meinung, dass beide Prozesse zwar Mängel aufwiesen, diese aber von sehr unterschiedlichem Ausmaß waren. Stein führt weiter aus, dass der größte Mangel des Meech Lake-Prozesses darin bestand, dass es sich um einen geschlossenen Prozess handelte, bei dem nur einige ausgewählte Eliten eine enge und voreingenommene Vertretung hatten, während das Hauptproblem des Charlottetown-Prozesses darin bestand, dass zwar versucht wurde, die öffentliche Meinung und die Beteiligung einzubeziehen, dieser Prozess aber schlecht geführt wurde. Die Charlottetown-Vereinbarung wies einen ausgeprägten Mangel an Schwerpunktsetzung auf, und es gab keine klare Beziehung zwischen der festgelegten Agenda und dem Ziel, eine integrierte Führung zu schmieden. Wie Stein (1997, S. 309) feststellt, lag der Erfolg des Charlottetown-Prozesses darin, dass ein konsultatives Referendum erfolgreich eingesetzt wurde. Der Prozess hatte jedoch auch seine Schwachstellen, wie z.B. die Notwendigkeit einer engeren Zusammenarbeit mit den festgelegten Ratifizierungsmodalitäten.
Würden Sie eine andere Methode zur Erreichung dieser politischen Ziele befürworten?
Ich würde mich für einen völlig anderen Ansatz entscheiden, der durch die Überprüfung der Gründe für das Scheitern der Abkommen von Meech Lake und Charlottetown überarbeitet wurde. Nach einer vergleichenden Studie über die Mängel und Stärken beider Abkommen und mit dem Vorteil der Rückschau ist es offensichtlich, dass eine Sache völlig fehlte: die Einbeziehung der Öffentlichkeit in den Überprüfungsprozess. Das ist eine Ironie des Schicksals, denn diese Reformen dienen ja gerade dem Wohl der Öffentlichkeit. Ich würde die Entwicklung eines Änderungsmodells mit einer stärkeren Beteiligung der Öffentlichkeit befürworten.
Nach Dunn (2006, S. 219) besteht einer der Nachteile des geschlossenen Überprüfungsprozesses, den die kanadischen Änderungsanträge durchlaufen, darin, dass die abgegebenen Stellungnahmen, wie bereits gezeigt wurde, auf die der Elite beschränkt sind. Es gibt keine wirkliche universelle Vertretung aller Bevölkerungsschichten bis hinunter zur Ebene der Basis. Warum sollte es also überraschen, wenn diese Änderungen von eben dieser Öffentlichkeit abgelehnt werden (Dunn, 2006, S. 220)?
Es wurden bereits Schritte unternommen, um die Öffentlichkeit stärker in den Prozess der Verfassungsänderung einzubeziehen. Mit dem 1996 verabschiedeten “Gesetz über Verfassungsänderungen” wurde Québec ein Vetorecht bei künftigen Verfassungsänderungen zugesichert. Das Hauptziel des Gesetzes bestand darin, Bedingungen festzulegen, dass sowohl auf regionaler als auch auf Provinzebene eine Zustimmung vorliegen muss, bevor ein Kabinettsminister die Erlaubnis erhalten kann, dem Parlament einen Beschluss zur Änderung der Verfassung vorzulegen (Heard & Swartz, 1997).
Allerdings gab es auch Einwände gegen diesen Schritt, vor allem aus Britisch-Kolumbien und Alberta, die sich durch die Einstufung als eine Region ausgegrenzt fühlten. Dem wurde dadurch begegnet, dass Britisch-Kolumbien als eigenständige Region ausgewiesen wurde, unter der Bedingung, dass die drei Prärieprovinzen und der größte Teil ihrer Bevölkerung zustimmten. Auf diese Weise erhielt Alberta sein eigenes Veto (Heard & Swartz, 1997, S. 156) Es besteht ein allgemeines Misstrauen gegenüber Kanadas Verfahren zur Verfassungsänderung und die Überzeugung, dass sie fehlerhaft sind und man sich nicht auf sie verlassen kann. Meiner Meinung nach ist der Grund für das Misstrauen in diesen Prozess, dass die Politiker ihn in einem geschlossenen Forum durchführen, was die Angelegenheit übermäßig geheimnisvoll und verdächtig erscheinen lässt. Die Öffentlichkeit sollte systematisch darüber informiert werden, wie der Prozess abläuft.
Die Bevölkerung nimmt eine düstere und resignierte Haltung gegenüber der Verfassungsänderung ein, da sie nicht sicher ist, ob ihre Interessen in diesem Prozess wirklich vertreten werden. Wie Moore (2002), der wohl zu den enttäuschten kanadischen Bürgern gehört, darlegt, wird die Zukunft der Verfassungsreform als äußerst düster eingeschätzt. In der Zeitschrift “The Beaver” schreibt er:
Was Kanada seit Jahrzehnten braucht, ist eine Reform der Gesetzgebung, eine Möglichkeit, die Parteidisziplin neu zu gestalten und die Parteiführer wieder den gewählten Vertretern des Volkes gegenüber verantwortlich zu machen. Stattdessen sagen uns die PR-Befürworter, dass wir unsere Wahlverfahren reformieren sollen – um die Autorität der Parteien und Parteiführer noch mehr zu festigen. (Moore, 2002).
Sein Zynismus spricht laut für sich selbst. Daher sollte zunächst das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Wirksamkeit nicht nur des Reformprozesses, sondern auch in die Fähigkeit der Regierenden zur Umsetzung vollständig wiederhergestellt werden. Dies kann u.a. dadurch geschehen, dass die Öffentlichkeit in den Änderungsprozess einbezogen wird und nicht das Gefühl hat, dass er ihr aufgezwungen wird.
Nach Ansicht von Stein (1997, S. 323) besteht eine der größten Herausforderungen für den Änderungsprozess darin, dass in dem Versuch, ein grundlegendes demokratisches Prinzip anzuerkennen, bei dem die Volkssouveränität die Oberhand gewinnt, ein einfacher Prozess in einen unverbesserlichen politischen Sumpf verwandelt wurde. Er fährt fort, dass von diesem Punkt aus argumentiert werden kann, dass das kanadische Änderungsverfahren eine – wie er es nennt – verfassungsrechtliche Lähmung hervorruft, die den Prozess der Schaffung von Veränderungen erschwert. Dies kann durch die Ausarbeitung von Reformen überwunden werden, die einfach und nachvollziehbar, aber dennoch praktikabel sind.
Stein (1997, S. 329) ist jedoch der Meinung, dass die Einstellung, Kanadas Reformprozess sei nicht mehr zu retten, etwas zu zynisch ist. Er ist der Meinung, dass die dunkle Wolke von Meech Lake und Charlottetown auch einen unsichtbaren Nutzen haben könnte. Er sagt über das Scheitern der Abkommen von Meech Lake und Charlottetown, dass Kanada sie als Sprungbrett für die Entwicklung eines besser funktionierenden Prozesses zur Überprüfung der Verfassung nutzen sollte. Er schlägt vor, dass die Vorteile dieses Lernprozesses genutzt werden sollten, solange das Scheitern der beiden Abkommen noch frisch in der Erinnerung ist (Stein, 1997. S. 334).
Wie Swinton (1992) bin auch ich der Meinung, dass eine Verlagerung der Aufmerksamkeit von den Themen, die im Laufe der Jahre zu Unstimmigkeiten bei der Verfassungsreform geführt haben, eine Erholung für alle Beteiligten wäre. Es gibt Fragen von großer Bedeutung, die in den Hintergrund gedrängt wurden, da sich alle Energien auf einige wiederkehrende Bereiche konzentrierten. Eines der Themen, die während der Meech Lake- und Charlottetown-Abkommen aufkamen, war die Selbstverwaltung der Aborigines. Darüber wurde nicht so viel nachgedacht wie über die Souveränität von Québec, obwohl sie genauso wichtig und wesentlich für die Nation sein sollte.
Schlussfolgerung
Stein (1997, S. 336) ist optimistisch, was die Zukunft des kanadischen Verfassungsrevisionsprozesses angeht. Eine Verfassung ist dazu da, ein Land zu regieren; daher gehört sie den Menschen, weil jeder Aspekt davon ihr Leben berührt. Sie soll nicht als politisches Instrument benutzt werden, und sie soll auch nicht der Boden sein, auf dem politisches böses Blut und persönliche Fehden ausgetragen werden. Deshalb dürfen die Änderungen der Verfassung nicht in den Händen einiger weniger ausgewählter Eliten liegen.
Es mag ein langer Weg sein, bis die Integration aller Provinzen auf gleichem Niveau erreicht ist, wenn man bedenkt, dass ihre Forderungen oft im Widerspruch zueinander stehen, da sie alle auf ihre eigenen Interessen achten, sagt Dunn (2003, S. 245), aber das bedeutet keineswegs, dass es nicht möglich ist. Aus den Fehlern der Vergangenheit, wie z. B. den Abkommen von Meech Lake und Charlottetown, die aufgrund ihres Erfahrungswerts keine Fehler waren, muss gelernt werden, und es müssen praktikablere Ansätze gewählt werden, wie z. B. die Einbeziehung der Öffentlichkeit in den Änderungsprozess in gewissem Umfang. Mit der richtigen Einstellung, Haltung und Politik kann eine Verfassung, die von allen getragen wird, verwirklicht werden.
Zitierte Werke
C. Provinzen: Kanadische Provinzpolitik. Zweite Auflage. Toronto University Press, 2006.
Heard C & Swartz T: Regional Veto Formula and its Effect on Canadian Constitution Amendment Process. Kanadische Zeitschrift für Politikwissenschaft Nr. 2 (1997), S. 154-198.
McRoberts, K. Misconceiving Canada: Der Kampf um die nationale Einheit Toronto Oxford University Press, 1997.
Moore, C. Warum faire Stimmabgabe? – Der Kreuzzug für faires Wählen” nimmt Fahrt auf. Toronto; National Post, 2002.
Rocher, F., Smith, M. New Trends in Canadian Federalism Toronto: University Press, 2003.
Russell, Peter H. Odyssee durch die Verfassung. Toronto: Toronto University Press 2008.
Russell, Peter H. Judicial Independence in the Age of Democracy: Critical Perspectives From Around the World. Toronto: University Press, 2005.
Stein M. B. Improving the Process of Constitutional Reform in Canada: Lessons from the Meech Lake and Charlottetown Constitutional Rounds. Kanadische Zeitschrift für Politikwissenschaft Nr. 2 (1997), S. 307-338.
Swinton, K. Amending the Canadian Constitution: Lehren aus Meech Lake. The University of Toronto Law Journal, Vol 42, no.2 pp. 139-169, 1992.
Gliederung
Die Arbeit beginnt mit einer Zusammenfassung, die einen Überblick darüber gibt, was im Hauptteil der Arbeit behandelt wird. In der Zusammenfassung werden die These und das Argument dargelegt.
Daran schließt sich eine Einführung an. In der Einleitung wird ein kurzer Überblick über die Geschichte der kanadischen Verfassung gegeben, von der Zeit, als Kanada noch eine Kolonie des Vereinigten Königreichs war, über die Zeit des Statuts von Westminster 1931 bis hin zu den Ereignissen, die zum Canadian Act 1982 führten, wobei die beteiligten Parteien und ihre Rolle genannt werden.
Der Begriff “Patriation” wird ebenfalls erläutert.
Anschließend soll kurz erläutert werden, worum es bei den Abkommen von Meech Lake und Charlottetown ging. Auch hier geht es um die beteiligten Parteien und darum, welche Rolle sie bei der Ausarbeitung der beiden Abkommen gespielt haben. Dabei wird auch auf die Ziele beider Abkommen eingegangen, bei denen es um die Aufteilung der Macht zwischen den Regierungen der Provinzen und des Bundes, die Anerkennung Québecs als “eigenständige Gesellschaft”, die Überarbeitung der Finanzstrategie des Bundes, die Rolle der Provinzregierungen bei der Wahl der Richter und Senatoren des Obersten Gerichtshofs und die Neuordnung des politischen Systems Kanadas ging.
Anschließend wird festgestellt, dass beide Abkommen bei der öffentlichen Abstimmung gescheitert sind, und es wird untersucht, warum dies der Fall war.
Anschließend soll eine vergleichende und analytische Studie zwischen den beiden Abkommen durchgeführt werden. Dazu werden die Prozesse beider Abkommen in jeder Phase verglichen, d. h. in der Phase der Festlegung der Agenda, der Verhandlung durch die Elite und der Ratifizierung, wobei die Unterschiede und Gemeinsamkeiten in jedem Punkt festgestellt werden.
Anschließend werden die Stärken und Schwächen der beiden Abkommen analysiert, die dazu geführt haben könnten, dass sie nicht erfolgreich waren.
Abschließend wird die These bekräftigt, indem eine alternative Lösung vorgeschlagen wird, die eine erfolgreiche Änderung der Verfassung ermöglichen könnte, und die Gründe für deren Erfolg dargelegt werden.
Es ist eine umfassende Bibliographie der in der Arbeit zitierten Autoren beizufügen.