Zusammenfassung
Dieser Bericht hat seinen Ursprung in der Tatsache, dass sich die brasilianische Tourismusindustrie weiterentwickelt und bedeutende Veränderungen bei der Formulierung und Umsetzung der Tourismuspolitik erlebt hat. Auf der Grundlage einer regelmäßigen Bewertung dieser Politiken erkennt dieser Bericht an, dass ineffektive Politiken, mangelnde Koordinierung der Behörden und autoritäre Planungsprozesse die brasilianische Tourismusindustrie erstickt haben.
Es gibt jedoch Anzeichen dafür, dass sich dieser Trend geändert hat. Die brasilianische Tourismusindustrie floriert jetzt dank einer dezentralisierten Planungsstruktur, die sich effektiv mit lokalen Tourismusfragen befasst. Die derzeitigen politischen Rahmenbedingungen sind auch integrativer und konsultativer.
Auf diese Weise werden die Interessengruppen stärker in den Planungsprozess einbezogen. Dieser Trend spiegelt die weltweite Dynamik in der Tourismusbranche wider, da viele Länder ihre politischen Entwicklungsrahmen demokratisieren.
Ökotourismus und Wertschöpfungsbedarf sind einige Grundsätze, die Brasiliens politische Rahmenbedingungen mit dem Rest der Welt teilen. Der verbesserte Status des Landes im Bereich Tourismus und der wachsende Beitrag des Sektors zur südamerikanischen Wirtschaft veranlassen dieses Papier zu der Feststellung, dass die brasilianische Tourismusplanung und die politischen Interventionsprozesse die Probleme des Sektors angegangen sind.
Einführung
Der brasilianische Tourismussektor ist wichtig für die Wirtschaft Brasiliens und anderer südamerikanischer Länder. Das Land empfängt jährlich mehr als 5.000.000 Touristen (Blanke & Chiesa 2011). Die hohen Touristenzahlen haben Brasilien zu einem der beliebtesten Reiseziele gemacht, nicht nur in Lateinamerika, sondern auch in der gesamten südamerikanischen Region.
Laut Lohmann (2012) ist Brasilien das zweitbeliebteste Reiseziel in Südamerika und das drittbeliebteste Reiseziel im gesamten lateinamerikanischen Tourismusgürtel (nur Argentinien und Mexiko übertreffen es in dieser Hinsicht). Angesichts dieser positiven Einstufung überrascht es nicht, dass Lohmann (2012) feststellt, dass das Land jährlich mehr als 5.000.000 Milliarden US-Dollar aus dem Tourismus erhält.
Im Wettbewerbsindex für Reise und Tourismus 2011 wurde Brasilien als das 52. wettbewerbsfähigste Reiseziel der Welt eingestuft (Blanke & Chiesa 2011). Mit dieser Position wurde Brasilien zum drittwettbewerbsfähigsten Reiseziel in Südamerika (nur übertroffen von Costa Rica und Mexiko).
Brasilien hat aufgrund seiner reichhaltigen natürlichen Ressourcen einen starken Wettbewerbsvorteil. Sein reiches kulturelles Erbe unterstützt auch den Tourismusmarkt, da es jedes Jahr Millionen von Touristen anzieht (Blanke & Chiesa 2011). Das Land beherbergt auch verschiedene Weltkulturerbestätten.
Wie oben beschrieben, haben viele Analysten die natürlichen Ressourcen und die kulturelle Bereicherung als die Hauptantriebskräfte für die brasilianische Tourismusindustrie identifiziert. Das Verständnis des politischen Hintergrunds, der den brasilianischen Tourismussektor unterstützt, ist jedoch ein Thema, das von den meisten Analysten nicht beachtet wurde.
In diesem Beitrag wird die brasilianische Tourismuspolitik und -planung untersucht, indem die Praktiken der Einbeziehung, der Demokratisierung und der Wirksamkeit dieser Pläne im Detail beleuchtet werden. Außerdem werden Vergleiche zwischen dem brasilianischen Tourismussektor und anderen Top-Tourismuszielen auf der ganzen Welt angestellt.
In diesem Papier wird auch darauf eingegangen, wie der Prozess der Politik- und Planungsentwicklung im Vergleich zu anderen Teilen der Welt aussieht. Die zentrale Frage, die sich in dieser Studie stellt, ist daher, ob die brasilianische Tourismusplanung und die politischen Interventionen die Probleme des brasilianischen Tourismussektors lösen.
Die Unterscheidung zwischen positiver und negativer Bewertung der bestehenden Politiken bildet den Hintergrund dieser Analyse.
Positive Beurteilungen
Während des größten Teils der brasilianischen Geschichte gab es keine angemessene Planung der Tourismuspolitik. Die meisten Aktivitäten im Tourismussektor waren daher fragmentiert und unorganisiert. Laut OECD (2010) führte diese Situation dazu, dass das touristische Potenzial Brasiliens nicht ausreichend genutzt wurde.
Schlechte Straßen, Flughafeneinrichtungen und Kommunikationsnetze verschlimmerten dieses Problem noch, da die Investoren mit dem ungünstigen Investitionsklima in Brasilien unzufrieden waren (OECD 2010). Anfang der neunziger Jahre begann die brasilianische Regierung jedoch, eine proaktive Rolle bei der Sanierung des Sektors zu spielen, indem sie die Tourismuspolitik rationalisierte.
Dieser Versuch war die Geburtsstunde des brasilianischen Tourismusministeriums. Beobachter betrachten die Schaffung dieses Ministeriums als den ersten kühnen Versuch der brasilianischen Regierung, den Tourismus zu einem wichtigen Sektor im wirtschaftlichen und sozialen Raum Brasiliens zu machen (Blanke & Chiesa 2011).
In Brasilien hat sich die Tourismuspolitik stark verändert. Die meisten dieser Veränderungen fanden auf Bundesebene statt. Zu den wichtigsten Errungenschaften dieser Veränderungen gehören die verstärkte Innovation bei der Politikformulierung und das erhöhte Wachstum der Tourismusentwicklung (Blanke & Chiesa 2011).
Vor dem Beginn dieser Veränderungen litt Brasilien unter einer schlechten Infrastruktur, die das Haupthindernis für das Wachstum der Tourismusindustrie darstellte (dieses Problem besteht in gewisser Weise auch heute noch). Als Antwort auf diese Herausforderung schuf die Bundesregierung das Programm zur Entwicklung des Tourismus im Nordosten (PRODETUR) (Araujo 2000).
Ursprünglich beauftragte die Regierung dieses Gremium damit, die Entwicklung des Tourismus in der nordöstlichen Region des Landes zu fördern. Seine Hauptaufgabe bestand darin, die Basisinfrastruktur zu entwickeln. PRODETUR wollte dies durch die Förderung von öffentlich-privaten Partnerschaften erreichen.
Die verstärkte Koordinierung zwischen der Bundes-, Landes- und Gemeindeebene umreißt auch die Hilfsstrategien, die die Regierung zur Erreichung desselben Ziels verfolgt hat (Araujo 2000). Neben der Entwicklung der Infrastruktur trug PRODETUR zur Schaffung starker institutioneller Einrichtungen bei, die touristische Aktivitäten in der Region unterstützen und finanzieren.
Aufgrund der Erfolge der Agentur dehnte die brasilianische Regierung ihr Mandat auf andere Regionen Brasiliens aus (Blanke & Chiesa 2011).
Die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung war ein wichtiger Beweggrund für die brasilianische Regierung, sich bei der Entwicklung des Fremdenverkehrs auf die Regionen zu konzentrieren, da sie die Armut im Lande durch die Schaffung eines wirtschaftlichen Aufschwungs in den regionalen Volkswirtschaften verringern wollte. Bislang war diese Initiative erfolgreich.
Obwohl die Einführung regionaler Tourismusplanungsaktivitäten auf föderale Maßnahmen zur Förderung dezentraler politischer Entscheidungsstrukturen zurückgeht, mussten alle Begünstigten der regionalen Programme als Voraussetzung für die Bewilligung von Fördermitteln konkrete Pläne für die Tourismusentwicklung vorlegen.
Die brasilianische Regierung führte diese Maßnahme ein, um die Gültigkeit der Entwicklungspläne für den Tourismus zu gewährleisten und die Rechenschaftspflicht im Planungsprozess aufrechtzuerhalten (Araujo 2000). Araujo (2000) argumentiert jedoch, dass der Hauptvorteil dieses Ansatzes in den verstärkten Konsultationen liegt, die diese Methode im brasilianischen Tourismussektor mit sich brachte. Außerdem gewährleiste diese Strategie eine ganzheitliche Entwicklung der Tourismuspolitik.
Vor der Entwicklung dieses Ansatzes, so Lohmann & Dredge (2012), wiesen die Entwicklung von Tourismuspolitiken und Regierungsplänen für dieselbe Branche hauptsächlich die Merkmale von Schreibtischübungen auf. Darüber hinaus führten Technokraten den Planungsansatz auf hierarchische Weise durch (Top-down).
Kommunale und staatliche Stellen hatten daher nur selten die Möglichkeit, sich an dem Prozess zu beteiligen. Um den beratenden Ansatz bei der Politikentwicklung in Brasilien zu stärken, setzen sich die Behörden, die diesen Prozess leiten, häufig aus Vertretern von Gruppen der Zivilgesellschaft, Umweltschützern, Unternehmern und Regierungen zusammen.
Die Schaffung dieses Konglomerats stärkt die partizipative Führungsstrategie, die den Politikgestaltungsprozess in Brasilien kennzeichnet. Auch Araujo (2000) ist der Ansicht, dass diese Führungsstruktur sicherstellt, dass es keine Top-down-Governance-Struktur gibt.
Weltweit kommt es häufig zu Paradigmenwechseln in der Tourismusbranche. Dieser Trend steht für breitere ideologische Verschiebungen in den Sozialwissenschaften. In Anlehnung an die Entwicklungen in der Stadtplanung sagen Lohmann & Dredge (2012), dass die brasilianische Tourismusindustrie drei Phasen durchlaufen hat: die klassische Planungsphase, die rationale Planungsphase und die Paradigmenphase nach den 1980er Jahren.
Die klassische Planungsphase war durch viele Bürokratien und Blaupausenpläne gekennzeichnet. Die rationale Planungsphase beendete diese Periode und läutete eine neue Phase ein, in der die brasilianische Regierung die dringenden Probleme des Sektors erkannte und nach den besten Strategien zu deren Lösung suchte.
In dieser Phase wurden auch alternative politische Maßnahmen eingeführt, um die drängenden Probleme anzugehen, wodurch die Regierungsstellen zu absoluten Autoritäten bei der Entwicklung und Umsetzung der Politik wurden (Blanke & Chiesa 2011).
Das Paradigma der Zeit nach den 1980er Jahren ist für die meisten der in diesem Papier hervorgehobenen politischen Fortschritte kennzeichnend, da es sich um eine Periode intensiver Konsultation und Beteiligung während des Prozesses der Politikformulierung handelt. In diese Zeit fällt auch eine stärkere Betonung des Konzepts der Nachhaltigkeit und der Bedeutung der Einbeziehung des Privatsektors in die Formulierung strategischer Pläne.
Die oben genannten Phasen der politischen Veränderungen in Brasilien ähneln der zunehmenden Dominanz des Neoliberalismus und der Globalisierung im 21. Lohmann & Dredge (2012) fassen diese Veränderungen in einer Kategorie moderner öffentlicher Verwaltungspraktiken zusammen. Zu dieser Kategorie gehören “die Betonung von Kosteneffizienz, Outsourcing und die Einführung von Marktmechanismen” (Lohmann & Dredge 2012, S. 19).
Derselbe Trend bezeichnet die politische Modernisierung und die Übernahme globaler politischer Trends, einschließlich “verstärkter öffentlicher Beteiligung, sozialer Inklusion und verstärkter öffentlich-privater Partnerschaften” (Lohmann & Dredge 2012, S. 20). Die Übernahme dieser globalen Trends hat die Art und Weise, wie die brasilianische Regierung (und die Regierungen anderer Entwicklungsländer) die Tourismuspolitik angehen, erheblich verändert.
Kritische Anmerkungen
In einer Studie von Christina Rodrigues de Melo Orpheo und Morrow Gaines Campbell (zitiert in Tourism Watch 2013) wurden die Hauptgründe für die schwache Leistung der brasilianischen Tourismusindustrie von den späten 80er Jahren bis 2006 untersucht.
In dem Papier werden drei Hauptprobleme als Haupthindernisse für die Entwicklung des Tourismussektors des Landes hervorgehoben: das Fehlen einer klar formulierten nationalen Tourismuspolitik, der Mangel an qualifizierten Arbeitskräften (schlechter Service) und die schlechte Koordination zwischen den Tourismusbehörden (Tourism Watch 2013).
Diese Fragen spiegelten weitgehend die politischen Probleme im Zusammenhang mit der Branche wider, denn für ein großes Entwicklungsland wie Brasilien trübte die Existenz solcher Herausforderungen die wirtschaftlichen Aussichten seiner angeschlagenen Tourismusbranche erheblich.
Darüber hinaus arbeiteten die staatlichen, föderalen und kommunalen Behörden, die politische Abhilfemaßnahmen formulieren sollten, oft gegeneinander. Manchmal arbeiteten sie unabhängig voneinander, konkurrierten aber auch miteinander (Blanke & Chiesa 2011).
Während die meisten Kritikpunkte an der brasilianischen Tourismusindustrie in jüngster Zeit durch politische Maßnahmen angegangen wurden, haben Christina Rodrigues de Melo Orpheo und Morrow Gaines Campbell (zitiert in Tourism Watch 2013) festgestellt, dass eine Überprüfung des Nationalen Tourismusplans des Landes zeigt, dass die derzeitigen politischen Maßnahmen keine Maßnahmen für eine stärkere Beteiligung der Bevölkerung beinhalten.
Die nationale brasilianische Tourismuspolitik von 2008 beispielsweise befürwortet weitgehend die Regionalisierung der Tourismuspolitik, enthält aber keine Leitlinien für die Beteiligung der Gemeinden. Auch im Nationalen Tourismusrat (der ein aktives Gremium bei der Formulierung nationaler Politiken ist) gibt es keine nennenswerten Vertreter der Gemeinschaften in seinem Vorstand (Tourism Watch 2013).
Diese Ansicht weicht von der Annahme ab, dass Brasiliens Politik- und Planungsprozesse vollständig inklusiv sind. Ein Vergleich positiver und negativer Einschätzungen zur Inklusivität der brasilianischen Politikentwicklungs- und Planungsprozesse zeigt, dass Brasilien in dieser Hinsicht zwar enorme Fortschritte erzielt hat, die Beteiligung der Bevölkerung aber noch nicht (vollständig) in den Prozess einbezogen ist.
Vergleich mit globalen Praktiken
Weltweit sind die Länder bestrebt, bei der Formulierung der Tourismuspolitik die besten Praktiken zu übernehmen. Dieser Trend manifestiert sich insbesondere im Planungsprozess, da die staatlichen und föderalen Behörden bestrebt sind, ihre Planungsprozesse zu revolutionieren, um die besten Praktiken auf globaler Ebene zu übernehmen. Lohmann & Dredge (2012) sind der Ansicht, dass Brasilien ein klassisches Beispiel für den weltweiten Vorstoß zur Demokratisierung der Tourismuspolitik ist.
Die sozialen, politischen und wirtschaftlichen Reformen, die seit Anfang der 2000er Jahre stattgefunden haben, haben diesen Wandel besonders vorangetrieben. Diese Reformen haben verschiedene Aspekte der Governance-Struktur des Landes verändert, einschließlich der Formulierung, Umsetzung und Überwachung öffentlicher Maßnahmen, die den Tourismussektor betreffen.
In dieser Abhandlung wird die Schaffung eines eigenen Tourismusministeriums als kühner Versuch der brasilianischen Regierung betrachtet, den Tourismussektor zu einer tragenden Säule der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung zu machen, aber es ist auch wichtig hervorzuheben, dass mehrere Länder auf der ganzen Welt dasselbe getan haben.
Blanke & Chiesa (2011) stellen beispielsweise fest, dass die meisten Entwicklungsländer (einschließlich Brasilien) ein neues Tourismusministerium eingerichtet haben, “um den Sektor als nachhaltige Wirtschaftstätigkeit zu entwickeln, die auf die Schaffung von Arbeitsplätzen, die Erwirtschaftung von Deviseneinnahmen und die Förderung der sozialen Eingliederung ausgerichtet ist” (S. 17).
Die Reaktion der brasilianischen Tourismuspolitik auf die Einführung des Ökotourismus und die Diversifizierung der Tourismusmärkte ist auf die globale Erkenntnis zurückzuführen, dass die touristische Nachfrage und das Angebot gleichzeitig gesteigert werden müssen. So haben sich beispielsweise auch die wichtigsten Reiseziele im Nahen Osten den nachhaltigen Tourismus als neuen politischen Entwicklungsrahmen für die künftige Entwicklung des Nahen Ostens zu eigen gemacht.
Dubai steht bei diesem Vorstoß an vorderster Front, denn es hat sich durch die Einführung nachhaltiger Tourismuspraktiken eine Nische im Nahen Osten geschaffen. Die meisten Tourismusstrategien und -pläne der Stadt legen daher großen Wert auf Nachhaltigkeit als einen der wichtigsten Grundsätze.
Dubai ist nicht das einzige Reiseziel, das diesen politischen Rahmen übernommen hat; Südafrika, Costa Rica, Ecuador und die Karibik sind weitere Top-Reiseziele (in Entwicklungsländern), die dieses Modell ebenfalls übernommen haben (Sustainable Tourism 2013).
Blanke & Chiesa (2011) stellen fest, dass die meisten Reiseziele auf der ganzen Welt eine Expansion und Diversifizierung der Märkte erlebt haben. Das exponentielle Wachstum des Ökotourismus ist ein klassisches Beispiel für den weltweiten Trend zu einer umweltfreundlicheren Tourismuspolitik.
Vor allem das Wachstum des Ökotourismus bestätigt die Notwendigkeit einer angebotsorientierten Tourismuspolitik, die sich auf die Pflege der Tourismusmärkte in Erwartung einer neuen Art von Kunden (Ökotouristen) konzentriert. In dieser Hinsicht hat die öffentliche Tourismuspolitik begonnen, sich darauf zu konzentrieren, wie Brasilien die Erfahrungen seiner Touristen verbessern kann, einschließlich der Behandlung von Themen wie Umweltqualität und Kapazitätsgrenzen.
Durch solche Initiativen hat die brasilianische Regierung proaktive Maßnahmen zur Aufwertung der Tourismusprodukte des Landes eingeführt, darunter auch Bestimmungen für das Umweltmanagement im Tourismus. Die Einführung dieser Bestimmungen hat dazu beigetragen, die Tourismus- und die Umweltpolitik miteinander zu verbinden.
Dieser Zusammenhang ergibt sich aus der Erkenntnis, dass umweltpolitische Maßnahmen das Wachstum und die Nachhaltigkeit des Tourismus fördern. In früheren Politiken wurde die Bedeutung der Umweltpolitik für das Tourismusmanagement nie berücksichtigt.
Schlussfolgerung
Nach Abwägung der Ergebnisse dieses Berichts kann man mit Fug und Recht behaupten, dass der Beginn der 1990er Jahre die Entwicklung der Tourismuspolitik und -pläne in Brasilien geprägt hat. Dieser Zeitraum läutete einen allgemeinen Paradigmenwechsel in der brasilianischen Tourismuspolitik ein. Ein wichtiger Paradigmenwechsel, der diesen Zeitraum kennzeichnete, war die Schaffung einer neuen Wahrnehmung des Tourismus als Instrument für die soziale und wirtschaftliche Entwicklung.
Dieser Zeitraum markiert auch die Abkehr von der Top-down-Governance-Struktur, die für die Formulierung der Tourismuspolitik in Brasilien charakteristisch war. In den letzten Jahren ist daher eine Entwicklung hin zu einer stärker lokal und regional ausgerichteten Governance-Struktur zu beobachten.
Ein Vergleich des brasilianischen Politikplanungsprozesses mit dem Rest der Welt zeigt, dass dieser Wandel Teil eines umfassenderen globalen Vorstoßes ist, bei der Politikentwicklung einen Bottom-up-Ansatz zu wählen.
Die Annahme desselben politischen Rahmens im Nahen Osten, in Afrika und in anderen wichtigen Reisezielen in Südamerika zeigt daher, dass der Planungs- und Politikgestaltungsprozess in Brasilien ähnliche Prozesse auf der ganzen Welt widerspiegelt.
In Anbetracht der Meilensteine, die durch die Neuausrichtung des politischen Rahmens von einem zentralisierten zu einem dezentralisierten Ansatz erreicht wurden, kann man mit Fug und Recht behaupten, dass die derzeitige Politik den Bedürfnissen des brasilianischen Tourismus weitgehend gerecht geworden ist. In der Tat hat die Dezentralisierung des politischen Entwicklungsprozesses wesentlich dazu beigetragen, dass das Land zu einem der beliebtesten Reiseziele in Südamerika geworden ist.
In den frühen neunziger Jahren und in den Jahren davor gab es diesen Stellenwert nicht. Im Einzelnen hat der neue politische Rahmen dazu beigetragen, den Bedürfnissen des lokalen Tourismus gerecht zu werden und die Entwicklung der regionalen Wirtschaft insgesamt zu fördern.
Die derzeitige Gesetzgebung geht daher auf die lokalen Bedürfnisse ein und bezieht wichtige Akteure des Sektors stärker ein. Die brasilianische Tourismusplanung und -politik hat sich also weitgehend mit den Problemen des brasilianischen Tourismussektors befasst.
Referenzen
Araujo, L 2000, Stakeholder Participation in Regional Tourism Planning, Sheffield Hallam University, London, UK.
Blanke, J & Chiesa, T 2011, Travel & Tourism Competitiveness Report 2011, World Economic Forum, Genf, Schweiz.
Lohmann, G 2012, Tourism in Brazil: Environment, Management, and Segments, Routledge, London, UK.
Lohmann, G & Dredge, D 2012, Tourism in Brazil: Environment, Management and Segments, Routledge, London, UK.
OECD 2010, OECD Tourism Trends and Policies 2010, OECD Publishing, New York, NY.
Nachhaltiger Tourismus 2013, Sustaining Tourism: Case Studies,
Tourism Watch 2013, Brasiliens nationaler Tourismusplan. Web.