Eine Analyse der Rechenschaftspflicht im traditionellen, neuen und vernetzten öffentlichen Management Analytischer Aufsatz

Words: 3100
Topic: Politik und Regierung

Einführung

In Artikeln wie Considine (2002) und Kluvers & Tippett (2011) wird die Bedeutung der Rechenschaftspflicht in der Governance und ihre Bedeutung für die Schaffung eines angemessenen öffentlichen Managements und politischer Netzwerke ausführlich beschrieben. Es ist jedoch recht interessant festzustellen, dass sowohl das traditionelle öffentliche Management als auch das neue öffentliche Management unterschiedliche Ansichten und Kritiken darüber haben, wie die Rechenschaftspflicht im Bereich der Governance angewendet werden sollte.

In der traditionellen öffentlichen Verwaltung beispielsweise wird die Rechenschaftspflicht als eine Art formeller und hierarchischer Rahmen betrachtet, in dem die Manager innerhalb ihrer jeweiligen Abteilungen eine Reihe von Regeln, Vorschriften und Verhaltensnormen einhalten.

Wie Wood (2004) in seiner Untersuchung der Rechenschaftspflicht in der traditionellen öffentlichen Verwaltung beschreibt, führt diese Art der Rechenschaftspflicht jedoch häufig zu “langsamen Systemen”, in denen die Manager in ihrem Bestreben, festgelegte Standards der Rechenschaftspflicht einzuhalten, es tatsächlich versäumen, diskretionäre Maßnahmen zu ergreifen, um sozusagen “die Arbeit zu erledigen”, was zu einem schwerfälligen System der Verwaltung führt (Wood, 2004: 1-30).

Forscher wie Considine (2002), der die Rechenschaftspflicht in der öffentlichen Verwaltung untersuchte, weisen sogar darauf hin, dass “… ein Zuviel davon die Arbeit verstopfen, Ressourcen umleiten und Organisationen für perversen Druck öffnen kann” (Considine, 2002: 21-40). Ausgehend von diesen unterschiedlichen Auffassungen darüber, was Rechenschaftspflicht bedeutet, muss ermittelt werden, wie die Rechenschaftspflicht bei den verschiedenen Methoden der öffentlichen Verwaltung unterschiedlich gehandhabt wird.

Das Ziel dieses Aufsatzes ist es, die verschiedenen Veränderungen zu analysieren, die in der öffentlichen Rechenschaftspflicht auftreten. Dies reicht von der Untersuchung der traditionellen öffentlichen Verwaltung über die Netzwerk-Governance bis hin zu einer kurzen Erläuterung des New Public Management.

Dieser Aufsatz gliedert sich in vier Hauptabschnitte: In einem ersten Abschnitt werden die theoretischen Aspekte der öffentlichen Rechenschaftspflicht untersucht, danach wird auf die drei Modelle der öffentlichen Verwaltung eingegangen, wobei die Unterschiede zwischen den drei Modellen in Bezug auf die Rechenschaftspflicht erläutert werden, und schließlich wird versucht, die öffentliche Rechenschaftspflicht in der Netzverwaltung darzustellen.

Dieses Papier wird dazu beitragen, aufzuzeigen, wie ein Zuviel an Rechenschaftspflicht in traditionellen öffentlichen Verwaltungs- und Politiknetzwerken “die Arbeit verstopfen” kann, wie es Considine (2002) ausdrückt, und inwieweit Rechenschaftspflicht angewandt werden sollte, um Stagnation aufgrund von Angst und Zögern zu vermeiden oder um Missbrauch als direkte Folge von zuviel Freiheit zu verhindern.

Was sind die theoretischen Aspekte der öffentlichen Rechenschaftspflicht?

Es ist interessant festzustellen, dass das Konzept der Rechenschaftspflicht als ein wichtiger Aspekt jeder staatlichen Einrichtung angesehen wird. Der Grund dafür ist ganz einfach: Es fungiert als integraler Vermittler der Beziehung zwischen der Regierung und den Bürgern, da es die Beamten für ihre Handlungen zur Rechenschaft zieht (Alford & Hughes, 2008).

Studien wie die von Martin & Halachmi (2012) erklären, dass die öffentliche Rechenschaftspflicht als Kennzeichen einer effektiven Regierungsführung angesehen werden sollte, da die Regierungsbürokratie ohne sie wahrscheinlich in einen Zustand verfallen könnte, in dem sie allmächtig und von Natur aus korrupt wird (Martin & Halachmi, 2012: 189-23).

Studien wie denen von Kluvers & Tippett (2011) zufolge sollte das Konzept der Rechenschaftspflicht nicht mit dem der Verantwortung verwechselt werden (Kluvers & Tippett, 2011: 3-9). Verantwortung wird als die Art und Weise betrachtet, in der ein Manager oder Abteilungsleiter bis zu einem gewissen Grad für die Handlungen seiner Mitarbeiter verantwortlich ist.

Das bedeutet nicht, dass sie für alle begangenen Fehler haften; vielmehr sind sie für Handlungen verantwortlich, die in Ausübung ihrer Pflicht begangen werden. Im Falle der Rechenschaftspflicht bedeutet dies, dass sie für den Erfolg oder Misserfolg bestimmter Programme auf der Grundlage ihrer Leistung verantwortlich sind (Koliba et al., 2011: 210-220).

Eine Führungskraft kann die Schuld nicht einfach auf ihre Untergebenen abwälzen; vielmehr ist diese Führungskraft/Beamtin unabhängig von den begangenen Fehlern immer noch für die Folgen des Programms verantwortlich und sollte die Konsequenzen ihres Handelns tragen (Koliba et al., 2011: 210-220).

Eine Arbeitskultur ist definiert als eine Reihe von Organisationsmerkmalen und -praktiken, denen die Mitarbeiter in einem bestimmten Unternehmensumfeld folgen. Ihre Handlungen, Praktiken und Ziele werden also von der Arbeitskultur bestimmt, an der sie sich orientieren. Man muss verstehen, dass verschiedene Arbeitskulturen verschiedene Verhaltensweisen bei ihren Mitarbeitern fördern, darunter die Vorstellung, dass sie für ihre Handlungen verantwortlich sind (Pennington, 2009: 146-150).

Wie Samaratunge, Alam & Teicher (2008) ausführen, soll die öffentliche Rechenschaftspflicht ein Gefühl der Zuverlässigkeit, Loyalität, Gerechtigkeit und des Vertrauens zwischen der Öffentlichkeit und dem zuständigen Beamten hervorrufen (Samaratunge, Alam & Teicher, 2008: 101-126). Indem man für seine Handlungen Rechenschaft ablegt, kann die Öffentlichkeit sicher sein, dass diejenigen, die für das “öffentliche Gut” verantwortlich sind, dies in dem Bewusstsein tun, dass ihre Handlungen beurteilt werden und der Beamte für das Endergebnis, ob gut oder schlecht, verantwortlich ist.

Um mehr über dieses Konzept zu erfahren, muss man verstehen, wie die Rechenschaftspflicht in der vorliegenden Studie von Samaratunge, Alam & Teicher (2008) unterteilt wird. In der Studie von Chan & Rosenbloom (2010) wird die Rechenschaftspflicht in 4 verschiedene Arten unterteilt, nämlich:

Im Falle der politischen und beruflichen Rechenschaftspflicht ist es wichtig zu beachten, dass diese ein größeres Maß an Autonomie gewähren, wobei den öffentlichen Bediensteten mehr “Spielraum” in Bezug auf Ermessensmaßnahmen eingeräumt wird, die zur Verfolgung bestimmter Aufgaben genutzt werden können (Chan & Rosenbloom, 2010: 21-33).

Dies ist besonders wichtig, da Studien wie Kluvers & Tippett (2011) erklären, dass eine zu strenge Kontrolle der Rechenschaftspflicht von Regierungen im Bereich der öffentlichen Verwaltung oft zu einem gewissen Zögern bei der Entwicklung neuer Politiken und öffentlicher Verwaltungsstrategien führt, was zu einer selbstgefälligen oder sogar stagnierenden Form der Verwaltung führt (Kluvers & Tippett, 2011: 519-527).

In solchen Fällen waren die Beamten oft zu zögerlich oder ängstlich, wenn es darum ging, bestimmte Aufgaben zu erfüllen oder bestimmte Reformen einzuführen, weil sie Rechenschaft ablegen mussten. Dies wurde festgestellt, wenn es um die hierarchische und rechtliche Rechenschaftspflicht ging, bei der es mehr “Kontrollen” gab, wenn es um die Durchführung bestimmter Maßnahmen ging, was zu einer aktiven Entmutigung von Ermessensmaßnahmen in der öffentlichen Verwaltung führte.

Im Falle des neuen öffentlichen Managements wurden solche Beschränkungen offenbar dadurch angegangen, dass die Beamten innerhalb der Regierung bis zu einem gewissen Grad freigestellt wurden, um ihnen die Freiheit zu geben, Politiken, Strategien und Mitarbeiter besser zu verwalten, um ihr System des öffentlichen Managements effektiver zu gestalten (Alford & Hughes, 2008:148).

Eine Variante davon war die Privatisierung von Funktionen, die ursprünglich in den Zuständigkeitsbereich von Regierungsstellen fielen (Kluvers & Tippett, 2012: 519-527). Andere Formen der Rechenschaftspflicht sind nach Burns & Zhou (2010) organisatorische Rechenschaftspflicht, individuelle Rechenschaftspflicht, kollektive Rechenschaftspflicht und unternehmerische Rechenschaftspflicht (Burns & Zhou, 2010: 7-34).

Diese Formen der Rechenschaftspflicht betonten in Bezug auf die öffentliche Verwaltung im Wesentlichen, dass verschiedene Regierungsbeamte und -angestellte, denen Steuergelder anvertraut werden, um bestimmte Dienstleistungen zu erbringen, ihrerseits verpflichtet sind, diese Gelder ordnungsgemäß zu verwenden und dafür auch Rechenschaft abzulegen.

Wenn Beamte und Angestellte die Unantastbarkeit dieses Vertrauens verletzen, sollten sie mit der vollen Härte des Gesetzes bestraft werden. Ein weiterer Aspekt der Rechenschaftspflicht, der berücksichtigt werden sollte, ist das Konzept der Rechenschaftspflicht einer Organisation für ihre Leistungen. Laut Demirag & Khadaroo (2011) sind staatliche Einrichtungen der Öffentlichkeit gegenüber rechenschaftspflichtig, wenn sie die Leistungen und Dienste erbringen, für die sie bezahlt werden (Demirag & Khadaroo, 2011: 271-296).

Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, bestimmte Zielsetzungen, Messgrößen und Benchmarks festzulegen, um sicherzustellen, dass sich die Regierungen der Notwendigkeit bewusst sind, diese bestimmten Ziele zu erreichen, um ihrer Rechenschaftspflicht gegenüber der Öffentlichkeit gerecht zu werden (Demirag & Khadaroo, 2011: 271-296).

Ein klarer Beweis für eine Verletzung der Rechenschaftspflicht der Regierung gegenüber der Leistung wurde im Fall der politischen Kultur in den USA festgestellt, die das stürmische Verhältnis zwischen Republikanern und Demokraten einschließt. Bei der Entscheidung über die Anhebung der Schuldenobergrenze (2011-2012) war es die gegensätzliche politische Kultur zwischen den beiden Parteien, die die notwendige Entscheidung über die Anhebung der Schuldenobergrenze so sehr verzögerte, dass Standard and Poor den Investment-Grade-Status der USA daraufhin herabstufte.

Anfang 2012 nahm die öffentliche Wahrnehmung der Effektivität der US-Regierung angesichts der mangelnden Rechenschaftspflicht, die sie an den Tag legte, deutlich ab.

Prüfung der Rechenschaftspflicht in der traditionellen öffentlichen Verwaltung

Wie bereits erläutert, wird die Rechenschaftspflicht in der traditionellen öffentlichen Verwaltung durch die Brille der politischen und demokratischen Rechenschaftspflicht betrachtet. In solchen Fällen sind Regierungsbeamte und -angestellte gegenüber der allgemeinen Bevölkerung durch die Volksabstimmung rechenschaftspflichtig. Das bedeutet, dass die Angehörigen des öffentlichen Dienstes gegenüber den Bürgern des Landes über die Politiker, denen sie dienen, rechenschaftspflichtig sind.

Es ist jedoch anzumerken, dass das TPA-Modell hinsichtlich der Rechenschaftspflicht deutliche Probleme aufweist (Heinrich, 2002: 712-725). Zunächst und vor allem werden Politiker von der Öffentlichkeit für das Scheitern bestimmter Projekte oder Politiken zur Rechenschaft gezogen, während die Verwalter solcher Projekte manchmal nicht für das Scheitern verantwortlich gemacht werden, obwohl sie eine wichtige Rolle bei der Einführung und Durchführung des Projekts/der Politik spielen.

Ein weiteres Problem mit dem TPA-Modell der Rechenschaftspflicht besteht darin, dass der Schwerpunkt eher auf der Erfassung von Fehlern als auf der Darstellung von Erfolgen liegt. In solchen Fällen folgen Politiker und Verwaltungsbeamte oft dem Weg des geringsten Widerstands bei der Umsetzung bestimmter Projekte oder Maßnahmen.

In dieser Hinsicht zeigt das Zögern der Mitglieder die mangelnde Bereitschaft, Fehler zu begehen, da es oft eher die Fehler als die Erfolge sind, die im Mittelpunkt des TPA-Rechenschaftsmodells stehen. Dies führt zu denselben Problemen, die Considine (2002) bei der Untersuchung der Rechenschaftspflicht in der öffentlichen Verwaltung beschrieben hat, als er feststellte, dass “… zu viel Rechenschaftspflicht die Arbeit verstopfen, Ressourcen ablenken und Organisationen für perversen Druck öffnen kann” (Considine, 2002: 21-40).

Das TPA-Modell, das die Rechenschaftspflicht einschließt, trägt dazu bei, die Anzahl der Fehler zu verringern, die durch eine stärkere Überwachung der Maßnahmen aufgrund der Haftung der Politiker für die Handlungen ihrer Untergebenen gemacht werden, die Tatsache bleibt, dass dies zu einer langsameren Form der öffentlichen Verwaltung führt.

In der Untersuchung von Humphrey & Miller (2012) über die Praktiken der Rechenschaftspflicht versuchten Humphrey und Miller, die Auswirkungen der Rechenschaftspflicht auf die öffentliche Verwaltung zu bestimmen. Sie konnten aufzeigen, dass weniger Rechenschaftspflicht zu einem effizienteren Regierungssystem führte, da dies den Beamten erlaubte, Ergebnisse zu verfolgen, anstatt sich speziell auf die Verfahren zu konzentrieren, die die finanziellen und rechtlichen Aspekte der öffentlichen Verwaltung betreffen (Humphrey & Miller, 2012: 295-327).

Prüfung der Rechenschaftspflicht im New Public Management

Auf der Grundlage der Arbeit von Wimbush (2011), der das neue Modell der öffentlichen Verwaltung für die Rechenschaftspflicht untersucht, werden die Bürger als Kunden betrachtet, wobei die öffentlichen Bediensteten die Manager sind, die sicherstellen, dass diese “Kunden” mit den Dienstleistungen, die sie erhalten, zufrieden sind (Wimbush, 2011: 211-218).

Im Falle des NPM-Modells der Rechenschaftspflicht verlagerte sich der Schwerpunkt der Manager (d. h. der öffentlichen Bediensteten) mehr auf die Verbesserung der Beziehungen zwischen der Regierung und den Bürgern im Vergleich zum vorherigen Modell, das sich mehr auf die Entwicklung eines hierarchischeren Prozesses der Rechenschaftspflicht konzentrierte (Ospina, Grau & Zaltsman, 2004: 229-251).

In diesem Fall wurde die bürokratische Rechenschaftspflicht auf die Seite der Bürger verlagert, da diese als Verbraucher der staatlichen Dienstleistungen besser in der Lage sind, die öffentlichen Einrichtungen zu bewerten. Der Hauptunterschied zwischen dem NPM-Modell und dem TPA-Modell der Rechenschaftspflicht besteht darin, dass letzteres als ineffizient gilt, weil es sich auf die Kontrolle der Ausgaben und nicht auf das tatsächliche Ergebnis einer Politik oder eines Projekts konzentriert.

Wie Zapico-Goñi (2007) erklärt, hat eine solche Form des Regierens angesichts der Stagnation, die durch das Zögern, über die vorgegebenen Richtlinien hinaus zu agieren, verursacht wurde, selten ausreichende Ergebnisse erzielt (Zapico-Goñi, 2007: 421-438). Einer der bemerkenswertesten Unterschiede zwischen den Rechenschaftsmodellen ist die Tatsache, dass sich das NPM-Modell auf die Rechenschaftspflicht für die Leistung konzentriert, wobei die Messung der Leistung, die die Umsetzung von Maßnahmen und die Verwendung von Ressourcen einschließt, im Mittelpunkt steht, und nicht die Rechenschaftspflicht für gemachte Fehler, wie es beim TPA-Modell der Fall ist.

Dieser Fokus auf Leistung und nicht auf die Vermeidung von Fehlern macht das NPM-Modell in gewisser Weise dem TPA-Modell überlegen, da es zum Handeln statt zur Selbstzufriedenheit anregt. Studien wie die von Hildebrand & McDavid (2011) haben sogar festgestellt, dass sich die öffentliche Verwaltung durch das NPM-Modell deutlich verbessert hat, da die Regierung sich stärker auf die Entwicklung und Einführung neuer Projekte und Maßnahmen zur Unterstützung der Allgemeinheit konzentriert (Hildebrand & McDavid, 2011: 41-72).

Der letzte Unterschied zwischen den beiden Modellen besteht in der Verlagerung der Verantwortlichkeit auf den privaten Sektor, wenn dieser für staatliche Projekte und öffentliche Dienstleistungen eingesetzt wird (Narayanan et al., 2007: 37-65).

Trotz der offensichtlichen Wirksamkeit der Rechenschaftspflicht aufgrund der Umstellung auf die neue öffentliche Verwaltung müssen jedoch noch Fragen geklärt werden, z. B. ob die derzeitige Form der Rechenschaftspflicht im Rahmen der neuen öffentlichen Verwaltung tatsächlich wirksamer ist als die herkömmliche öffentliche Verwaltung oder ob die Freiheiten, die das neue System bietet, mehr Probleme verursachen als sie tatsächlich lösen.

Das soll nicht heißen, dass die Rechenschaftspflicht aus der Formel des Regierens gestrichen werden sollte, ganz im Gegenteil, die Rechenschaftspflicht gegenüber den Vorgesetzten und letztlich gegenüber der Öffentlichkeit ist ein wesentlicher Aspekt des Regierens, denn ohne sie besteht die Wahrscheinlichkeit von Missbrauch oder Missmanagement.

Rechenschaftspflicht in der Netzverwaltung

Im Modell der Netzwerk-Governance wird die Rechenschaftspflicht eher horizontal als vertikal, wobei die Nutzung verschiedener öffentlicher Einrichtungen, die der Regierung helfen, die Bedürfnisse der Menschen besser zu verstehen, zur Schaffung von “Public Value” führt, wobei die Regierung versucht, eine effektive und aktive Beziehung zu den Bürgern vor Ort aufzubauen (Brodkin, 2008: 317-336).

Folglich kombiniert das NG-Modell die Zusammenarbeit und Kombination des öffentlichen und privaten Sektors, um die von der Regierung gewünschten Ergebnisse zu erzielen. Die Auswirkungen der Rechenschaftspflicht im Modell der Netzwerk-Governance lassen sich besser aus dem Blickwinkel der Dezentralität betrachten.

Da dieses Modell aus verschiedenen Sektoren und Agenturen besteht, gibt es keine zentrale Struktur, die Maßnahmen “diktiert”, sondern jede Agentur oder jeder Sektor kann auf der Grundlage dessen handeln, was sie/er zum jeweiligen Zeitpunkt für die angemessenste Form der Maßnahme hält.

Dies unterscheidet sich erheblich von dem hierarchischen Modell der traditionellen öffentlichen Verwaltung, bei dem die Struktur von oben nach unten sicherstellte, dass die Verantwortlichen für die Handlungen der unteren Ebenen rechenschaftspflichtig und haftbar waren, was zu einer stärkeren Überwachung und Einschränkung der individuellen Initiativen führte.

Das Endergebnis ist, dass das Netzwerk-Governance-Modell der Rechenschaftspflicht, genau wie das neue Modell der öffentlichen Verwaltung der Rechenschaftspflicht, es den Regierungsbeamten ermöglicht, besser auf die Bedürfnisse der Öffentlichkeit einzugehen, ohne dass die Kompliziertheit der Rechenschaftspflicht in Verbindung mit der Bürokratie ihr Handeln behindert.

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der verschiedenen Fakten und Argumente, die bisher in diesem Papier dargelegt wurden, bin ich zu dem Schluss gekommen, dass das System unabhängiger Kontrollen und Abwägungen in den derzeitigen Rechenschaftsrahmen der Regierungsführung, über die gesprochen wurde, nicht ausreichend ist.

Die Grundlage für einen Prozess der gegenseitigen Kontrolle ist es, sicherzustellen, dass ein Teil einer Organisation nicht “übermächtig” wird, indem ein Zweig einer bestimmten Organisation auf der Grundlage eines Regulierungssystems den anderen regulieren kann.

Das Konzept der Rechenschaftspflicht ist die Grundlage dieses Prozesses, denn ohne ein Regulierungssystem, in dem ein Zweig den anderen einschränkt, besteht die Gefahr, dass Maßnahmen ohne Rücksicht auf eine mögliche Rechenschaftspflicht ergriffen werden.

In einer erfolgreichen Organisation besteht ein angemessener Kontrollprozess aus mehreren Abteilungen, die in ihrem Handeln durch andere Abteilungen eingeschränkt werden, wobei jeder Aspekt des Prozesses ein gewisses Maß an Verantwortlichkeit hat. Im Gesundheitswesen beispielsweise werden die Ärzte von den Leistungserbringern in die Schranken gewiesen, indem sichergestellt wird, dass nur die notwendigen Tests an den Patienten durchgeführt werden, um die Möglichkeit zusätzlicher Ausgaben zu minimieren.

Es stimmt zwar, dass Regierungsbeamte für ihre Handlungen zur Rechenschaft gezogen werden sollten, doch wie das frühere Beispiel der USA und ihrer Schuldenobergrenze zeigt, mangelt es dem derzeitigen System trotz der Tatsache, dass es seit seiner vorherigen Version stark verbessert wurde, immer noch an ausreichenden Kontrollen und Gegengewichten, um sicherzustellen, dass die öffentliche Verwaltung auf der Grundlage eines soliden Glaubens an die Verantwortlichkeit für durchgeführte oder nicht durchgeführte Maßnahmen erfolgt.

Referenzliste

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